II SA/Gl 709/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Sędzia WSA Wojciech Organiściak, Protokolant Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o. o. Sp. komandytowa we W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję i orzeka, że nie podlega ona wykonaniu w całości, 2. zasądza na rzecz skarżącej Spółki od Wojewody [...] kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia [...] r. B. i A. W. zwrócili się do Starosty P. o pozwolenie na budowę budynku usługowo-handlowo-biurowego z parkingiem oraz rozbiórkę budynku magazynowo-handlowego w P. przy ul. B. Decyzją z dnia [...]r. nr [...]Starosta P. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na wnioskowaną budowę i rozbiórkę ustalając konieczne warunki, jakie inwestor winien spełnić. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż działki nr 1, 2, 3, 4, 5 położone są na terenie oznaczonym, zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego części Miasta P. (uchwała Rady Miejskiej nr [...] z dnia [...]r.) symbolem [...] - tereny urządzeń usługi komunikacji zbiorowej - dworce, zajezdnie, stacje z użytkowaniem dopuszczalnym: obiekty i urządzenia usług komercyjnych lub publicznych, urządzeń infrastruktury technicznej związanych z zagospodarowaniem terenu oraz dojazdów, zatok i parkingów, natomiast działka nr 6 - symbolem [...] - ulice [...] ([...]). Odnosząc się do powyższego zapisu organ I instancji stwierdził, że jego zdaniem inwestycja jest zgodna z planem. Wyliczył następnie dołączone przez inwestorów dokumenty i podkreślił, że powiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego, a strony nie wniosły uwag. Decyzja powyższa wydana została na podstawie art. 28, 32, 33 ust. 1, 34 ust. 4, 36 i 82 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.: Dz. U. 2006, Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. 2000, Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.). Od decyzji pierwszoinstancyjnej odwołanie wniosła "A" Sp. z o.o. Sp. k., wyrażając niezadowolenie z otrzymanego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu skarżąca Spółka podniosła, że przedstawiony projekt zagospodarowania terenu dla wnioskowanej inwestycji wzbudza wątpliwości strony skarżącej w zakresie bezkolizyjnego funkcjonowania projektowanego budynku wraz z sąsiadującym budynkiem handlowym i parkingami. Zastrzeżenia skarżącej wzbudza sposób usytuowania parkingów przy granicy działki i ich wykorzystanie dla przyszłej inwestycji oraz usytuowanie projektowanego budynku oraz jednego z wejść do niego w bliskiej odległości od granicy działki. Tego typu rozwiązania prowokować będą klientów i pracowników przyszłego obiektu handlowego do korzystania z parkingu "A". Sposób rozwiązania tej kwestii (parkingi oraz usytuowanie budynku) kwestionowany był przez "A" w piśmie do Starostwa Powiatowego z dnia [...]r. W obecnym projekcie powiększono wprawdzie, poprzez wynajem terenu, liczbę miejsc parkingowych, jednak nie uzgodniono z [...] odległości ich usytuowania i budynku. Wątpliwości budzą również parkingi usytuowane wzdłuż budynku i dróg dojazdowych do marketu. Zastrzeżenia, aby były przeznaczone tylko dla pracowników przyszłego obiektu zostały wypełnione przez projektanta częściowo tzn. przewidziano zamontowanie tablic z numerami rejestracyjnymi parkujących pojazdów, nie uwzględniono jednak innych zabezpieczeń (szlaban, zamykane słupki itp.) Parkujący na tych miejscach klienci powodować będą stałe zakłócenia płynności dojazdu i wyjazdu z parkingu [...] Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że analizując projekt zagospodarowania terenu w aspekcie zarzutu dotyczącego naruszenia § 12 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12 kwietnia 2002 r. (Dz. .U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.), który stanowi, że budynki na działce budowlanej sytuuje się od granicy z sąsiednią działką budowlaną w odległości nie mniejszej niż [...] m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy) stwierdzono, iż planowany budynek jest usytuowany w odległości co najmniej [...]m od granic działek sąsiednich. W związku z powyższym, zarzut w tej kwestii okazał się bezzasadny. Organ odwoławczy nie stwierdził również naruszenia przepisu § 16 ust. 1 - dotyczącego rozmiarów dojść i dojazdów do budynków oraz zapewnienia osobom niepełnosprawnym dostępu do budynku bowiem planowany obiekt posiada dwa wejścia główne, od strony wschodniej i zachodniej, wejście ewakuacyjne od południa oraz utwardzone, zgodne z przepisami dojścia. Stwierdzono, że wydzielone miejsca postojowe zaprojektowano z zachowaniem odległości, o jakich mowa w § 19 ust. 2 pkt 2 cyt. rozporządzenia, mając na uwadze, że określone w powołanych przepisach wymagania dotyczą odległości od granicy działki budowlanej. Wojewoda [...] wskazał, że po oddaleniu zarzutów sugerujących naruszenie przepisów techniczno-budowlanych, organ odwoławczy ustalił okoliczności związane z prawem inwestora do korzystania z dojazdu do terenu inwestycji przez działki nr 4 i nr 9, bez dokonania uzgodnień z firmą "A", będącą użytkownikiem wieczystym tych działek. Według niekwestionowanego przez skarżącą oświadczenia inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - prawo inwestora do korzystania z ww. działek dojazdowych do działek nr 1 i 2 objętych terenem inwestycji wynika ze służebności zapisanej w akcie notarialnym. W takiej sytuacji można stwierdzić, że wydanie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji nie wymaga dokonania dodatkowych uzgodnień z firmą"A" na korzystanie z działek nr 4 i nr 7. Pismem z dnia [...] r. "A" Sp. z o.o. Sp. k. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję organu II instancji, wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1) Naruszenie prawa materialnego, w szczególności: - art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy prawo budowlane polegające na zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę obiektu niezgodnego z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, - § 77 oraz §125 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie polegające na zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę obiektu powodującego zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu, - § 19 ust. 2 oraz § 21 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie polegające na zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę obiektu, którego sposób zagospodarowania terenu w zakresie usytuowania miejsc postojowych jest niezgodny z powołanymi przepisami, -- § 22 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie polegające na zatwierdzeniu projektu budowlanego obiektu, w którym nie przewidziano miejsca gromadzenia odpadów stałych, 2) Naruszenie przepisów postępowania, w szczególności: - art. 107 § 3 k.p.a. poprzez pominięcie w decyzji administracyjnej jej obligatoryjnego elementu jakim jest uzasadnienie prawne i faktyczne w szczególności w zakresie spełnienia warunków zgodności projektowanego obiektu z planem zagospodarowania przestrzennego, - art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszystkich niezbędnych działań zmierzających do wszechstronnego i wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego. W uzasadnieniu Spółka wskazała, iż jej zdaniem planowany obiekt jest sprzeczny z planem miejscowym albowiem nie stanowi dopuszczalnego uzupełnienia funkcji podstawowej oznaczonej jako "teren komunikacji zbiorowej - dworce, zajezdnie, stacje". Zgodnie zaś z obowiązującym planem na terenie "[...]" mogą zostać zlokalizowane inne obiekty niż dworzec kolejowy lub autobusowy, stacja (benzynowa, obsługi pojazdów) i zajezdnia, jednakże pod warunkiem ich związku z wymienionymi obiektami i z funkcją podstawową obszaru, czyli realizacją funkcji komunikacji zbiorowej. Skarżąca Spółka ponowiła też zawarte w odwołaniu tezy o możliwej w przyszłości chęci korzystania przez pracowników i klientów obiektu inwestorów z parkingów "A", tezę, iż w rzeczywistości obiekt będzie wedle informacji posiadanych przez Spółkę sklepem meblowym, wskazała nieprawidłowe, jej zdaniem, usytuowanie parkingu, nieprawidłowe zaplanowanie miejsc dla osób niepełnosprawnych, brak miejsc gromadzenia odpadów z możliwością ich segregacji. W skardze Spółka wniosła też o wstrzymanie zaskarżonej decyzji. Wniosek ten Sąd oddalił postanowieniem z dnia [...] r. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty uprzednio już podniesione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wobec zarzutu niezgodności planowanej inwestycji z planem miejscowym Wojewoda [...] wskazał, że do tej pory Spółka zarzutu takiego nie wnosiła, stwierdził też, że jego zdaniem sprzeczność taka nie występuje. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie. Zdaniem tut. Sądu zaskarżona decyzja wydana została bowiem z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), której realizacja wymaga by organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jako dowolne należy traktować zatem ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a), a więc przy podjęciu wszelkich kroków koniecznych do jednoznacznego wyjaśnienia okoliczności sprawy, jako warunku niezbędnego do wydania rozstrzygnięcia o przekonującej treści – por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 4 lipca 2001 r., I SA 1768/99, LEX nr 54171. W odniesieniu do postępowania przed organem odwoławczym należy też podkreślić, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ ten obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą decyzją lub postanowieniem organu I instancji, a stan faktyczny winien ustalić nie tylko w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu I instancji lecz także rozszerzając granice postępowania dowodowego na istotne dla sprawy okoliczności faktyczne pominięte przez organ I instancji. W konsekwencji, w myśl art. 136 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić nie tylko na żądanie strony lecz także z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który w I instancji wydał decyzję lub postanowienie. Wymogów powyższych, zdaniem Sądu, wydający decyzję stanowiącą przedmiot skargi Wojewoda [...] nie dochował w stopniu zezwalającym na wydanie ostatecznego rozstrzygnięcia, a w konsekwencji podlegająca kontroli decyzja narusza także wskazane niżej przepisy prawa materialnego. Przystępując do szczegółowych rozważań w pierwszej kolejności wskazać w tym miejscu należy, iż w myśl art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 37) Art. 35 ust. 1 pkt 1 zmieniony przez art. 140 pkt 7 lit. a) ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U.08.199.1227) z dniem 15 listopada 2008 r. 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7; 4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7. Stosownie natomiast do ust. 4 cytowanego artykułu w razie spełnienia wymagań określonych powyżej oraz dochowania wymogów formalnych wniosku określonych w art. 32 ust. 4 ustawy, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Odnosząc wskazane wyżej normy do okoliczności przedmiotowej sprawy wskazać należy, iż prowadząc postępowanie odwoławcze organ II instancji przewidzianych wyżej wymogów w zakresie obowiązkowej kontroli projektu budowlanego i projektu zagospodarowania działki nie dochował, naruszając wskazane wyżej powinności. W uzasadnieniu wydanej w wyniku rozpoznania odwołania decyzji odniósł się bowiem tylko i wyłącznie do zarzutów odwołania, wykazując w oparciu o obowiązujący stan prawny i projekt budowlany ich bezzasadność. Ani jednym słowem organ II instancji nie odniósł się natomiast do stanowiącej kluczowy zarzut skargi kwestii zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a z akt nie wynika by kwestia ta była przedmiotem jakiegokolwiek rozważania. Notabene także inne wymagane obszary kontroli wymienione w art. 35 ust. 1 ustawy (zgodność projektu zagospodarowania działki z przepisami techniczno-budowlanymi) zostały w uzasadnieniu decyzji ujęte jedynie w wąskim zakresie, do którego odnosiły się zarzuty odwołania. Nieistotnym jest w tej mierze, że jak podnosi organ w odpowiedzi na skargę zarzut niezgodności z planem został podniesiony przez skarżącą Spółkę dopiero w skardze, obowiązek kontroli zgodności projektu z ustaleniami planu, bądź z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi obciąża bowiem orzekające w sprawie organy z mocy art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy niezależnie od tego czy w toku postępowania zgodność ta została zakwestionowana czy też nie. W konsekwencji, w myśl powyższych uwag, zaskarżoną decyzję, uznać należy za naruszającą przepisy postępowania administracyjnego oraz wskazane wyżej przepisy materialne w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stanowi ona bowiem rozstrzygnięcie przedwczesne, wydane bez należytego wyjaśnienia i rozważenia wszystkich wskazanych wyżej istotnych w sprawie okoliczności. Ponownie rozpoznając wniesione odwołanie Wojewoda [...] w pierwszej kolejności rozważy zgodność planowanej inwestycji z planem miejscowym. Kwestia ta, również w świetle zarzutów skargi, należy do wymagających szczególnie wnikliwej uwagi, wyważonej oceny i argumentów ocenę tę wspierających. Notabene podkreślenia wymaga, że jak wynika z materiału zawartego w aktach sprawy, a także złożonego w trakcie rozprawy przed tut. Sądem oświadczenia pełnomocnika Gminy P. w najbliższym otoczeniu działki, na której usytuowana ma zostać projektowana inwestycja, znajdują się już inne typowo handlowe i usługowe obiekty, w tym obiekty należące do skarżącej Spółki. Ani z akt sprawy, ani z wspomnianej wypowiedzi pełnomocnika nie wynika czy obiekty te także usytuowane są na terenie objętym tą samą strefą planu, gdyby jednak tak było to oczywistym jest, iż interpretacja ustaleń planu nie może być różna wobec różnych inwestorów, naruszałoby to bowiem konstytucyjną zasadę równości wobec prawa. Rozpoznając odwołanie organ II instancji rozważy także zgodność projektu zagospodarowania działki z przepisami, w tym przepisami techniczno-budowlanymi pełnym zakresie, a nie tylko obejmując zakresem kontroli kwestie zawarte w odwołaniu, które to zarzuty notabene uległy daleko idącym transformacjom albowiem w skardze skarżąca Spółka sformułowała zarzuty w dużym stopniu odmienne niż w odwołaniu. Okoliczności wymienionych powyżej Sąd nie może przesądzić w niniejszym uzasadnieniu albowiem Wojewoda [...] nie odniósł się do nich w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Jednocześnie odnosząc się bezpośrednio do treści skargi Sąd podkreśla, że niektóre spośród podniesionych przez skarżącą Spółkę "A" kwestii w istocie nie stanowią zarzutów wobec zaskarżonej decyzji lecz wyrażają jedynie gołosłowne przypuszczenia i obawy wobec możliwości powstania w sąsiedztwie nowego obiektu. Do takich należy twierdzenie, iż ilość miejsc parkingowych przy projektowanym obiekcie może okazać się zbyt mała i tym samym klienci być może będą chcieli korzystać z miejsc na parkingu "A", bądź ingerujące w przyszłe funkcjonowanie obiektu domaganie się by inwestor nie oznaczył miejsc parkingowych przewidzianych dla swoich pracowników jedynie tablicami lecz by wprowadził blokady uniemożliwiające wjazd innym osobom. W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało uwzględnić skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. orzec jak w sentencji. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy określono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. O kosztach postępowania orzeczono na wniosek skarżącej Spółki na podstawie art. 200 i 209 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1348 z późn. zm.)