II SA/Gl 709/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant specjalista Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2018 r. sprawy ze skargi I.M. i T.M. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę. Prezydent Miasta G. w dniu [...] r., działając na podstawie art. 11a oraz 11f ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (obecnie j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 1474 – dalej: "specustawa drogowa") wydał decyzję nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji pn.: "Budowa południowej części obwodnicy miasta, przebudowa i rozbudowa układu drogowego pomiędzy ul. [...] i ul. [...] w G. wraz z infrastrukturą towarzyszącą. Etap II: Budowa fragmentu obwodnicy (droga powiatowa), rozbudowa ul. [...] (droga powiatowa nr [...]), budowa i rozbudowa dróg gminnych po południowej stronie ul. [...]" (dalej ZRID). Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli przez pełnomocnika I. M. oraz T. M. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: 1) art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. h) specustawy drogowej, poprzez zaniechanie ustalenia obowiązku budowy zjazdu z planowanej nowej drogi na działkę nr 1 w celu zapewnienia skomunikowania działek 2 i 3 z drogą publiczną; 2) art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. h) ww. ustawy, poprzez zaniechanie ustalenia obowiązku przebudowy zjazdu z planowanej nowej drogi na działkę nr 4 do wymiarów umożliwiających prowadzenie ruchu pojazdów ciężarowych z uwagi na przewidziany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sposób ich wykorzystania; 3) art. 7, 77 § 1 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r, poz. 1257 z późn. zm. – dalej k.p.a.), poprzez zaniechanie przeprowadzenia pełnego postępowania dowodowego i wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o niepełny materiał dowodowy; 4) art. 76 § 1 k.p.a., poprzez uznanie dziennika budowy za dokument urzędowy i przyznanie mu tym samym nadrzędnego charakteru w procesie rozstrzygania. Wojewoda Śląski decyzją z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podano m. in., że działka nr 1 w obr. [...] nie posiada bezpośredniego zjazdu z ulicy [...], wobec czego projektant w projekcie obwodnicy, w oparciu o który wydana została ww. decyzja ZRID, nie uwzględnił dodatkowego zjazdu, gdyż nie miał takiego obowiązku zgodnie z zapisami art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985 o drogach publicznych (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 2222 ze zm. – dalej u.d.p.). Zatem, jeżeli realizacja przewidzianej do budowy, przebudowy lub rozbudowy drogi nie skutkuje na czas jej projektowania pozbawieniem żadnej z nieruchomości z nią sąsiadujących skomunikowania (dostępu do drogi publicznej), inwestor nie jest zobligowany do budowy dodatkowych zjazdów, a wręcz nie powinien tego robić ze środków publicznych (dyscyplina finansów publicznych). Projektant nie miał też obowiązku podnoszenia parametrów obecnie istniejącego zjazdu na działkę nr 4. Z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy trudno wywieść, by Prezydent uznał dziennik budowy za dokument nadrzędny w procesie rozstrzygania. W świetle art. 11i ust. 2 specustawy drogowej przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie stosuje się w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Jeżeli zatem zarządca drogi realizuje zamierzenie w trybie specustawy drogowej, jej przebieg nie musi być zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Skargę na powyższą decyzję wnieśli I. M. i T. M., reprezentowani przez pełnomocnika. Zaskarżonej decyzji zarzucono: 1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., poprzez zaniechanie przeprowadzenia pełnego postępowania dowodowego i wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o niepełny materiał dowodowy; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, a to: – art. 29 ust. 2 u.d.p., poprzez błędną jego wykładnię i uznanie, że organ przy przebudowie drogi nie jest zobowiązany do budowy zjazdów z nieruchomości na drogę publiczną; – art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. h) specustawy drogowej, poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że wnioski skarżących o budowę zjazdu stanowią niedozwolone dodatkowe wymagania. Mając powyższe na uwadze wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji z jednoczesnym zasądzeniem na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania (w tym kosztów zastępstwa procesowego). W uzasadnieniu podano m. in., że organ na stronie 7 uzasadnienia przyjął, iż w świetle art. 29 u.d.p., wnioskodawca nie jest zobowiązany do wybudowania zjazdu, ponieważ do tej pory zjazd w tym miejscu nie istniał. Jedynym wszakże dowodem na to jest pismo (a zatem oświadczenie) Zarząd Dróg Miejskich zawarte w piśmie z dnia [...] r., zgodnie z którym "(...) działka nr 1 nie posiada na dzień dzisiejszy bezpośredniego zjazdu z ulicy [...] (...)". Jednocześnie w aktach sprawy znajdują się pisma tego samego Zarządu Dróg Miejskich z dnia [...] r. i [...] r. (złożone przez odwołującego wraz z odwołaniem), których treścią jest "budowa zjazdu z działki 1 na ul. [...], planowana w związku z realizacją obwodnicy G.", a zatem w związku z tym samym postępowaniem, w którym wydano decyzję lokalizacyjną. Pojawia się istotna i niewyjaśniona do końca wątpliwość, czy na styku działki 1 i ul. [...] istnieje zjazd lub też go nie ma. Równie wadliwa jest dalsza argumentacja decyzji, jakoby zgodnie z art. 29 ust. 2 u.d.p. zarządca byłby zobowiązany wyłącznie do przebudowy zjazdów istniejących. Przepis ten bowiem posługuje się pojęciem zarówno budowy jak i przebudowy (istniejącego zjazdu). W sytuacji, gdy zarządca drogi publicznej buduje drogę lub zamierza ją przebudować, to budowa zjazdów lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących będzie należeć do jego powinności, nie zaś podmiotów mających tytuły uprawniające do korzystania z nieruchomości przyległych do drogi. Dodatkowo zarządca umieścił w pierwotnej wersji projektu stosowny zjazd (co dowodzi technicznej możliwości jego wykonania), po czym go usunął. Z analizy dokumentacji (map projektowych) wynika jednoznacznie, że działka 1 (przed podziałem na działki 5 i 6) przylegała bezpośrednio do ul. [...], a zatem była w stanie zapewnić dostęp do drogi publicznej dla działek położonych w głębi nieruchomości i spełniała kryterium wynikające z definicji zjazdu (art. 4 ust. 8 u.d.p.). W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302 – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 16 października 2012 r., K 4/10, OTK-A 2012/9/106, rozpoznając zagadnienie zgodności z Konstytucją zaskarżonych przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych stwierdził, że charakterystyczne dla całej ustawy o inwestycjach drogowych są przepisy służące ułatwieniu realizacji tego rodzaju inwestycji i przyspieszeniu postępowań. Decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w sobie rozstrzygnięcia kilku różnych kwestii administracyjnoprawnych. Jakkolwiek w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w ustawie nieuregulowanych stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, z wyjątkiem art. 28 ust. 2, to jednak decyzja taka ma przedmiotowo szerszy charakter niż pozwolenie na budowę. Konsekwencją jej wydania jest nie tylko zatwierdzenie projektu budowlanego, ale i szereg innych skutków prawnych. Wskazać również należy, że w świetle ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w sposób szczególny uregulowane zostało nie tylko postępowanie administracyjne, ale również postępowanie sądowoadministracyjne. I tak, np. wg jej art. 11g ust. 3 w postępowaniu przed organem odwoławczym oraz przed sądem administracyjnym nie można uchylić decyzji w całości ani stwierdzić jej nieważności, gdy wadą dotknięta jest tylko część decyzji dotycząca odcinka drogi, nieruchomości, działki. Ograniczenia w tym zakresie wprowadza także art. 31 specustawy drogowej. Zgodnie z art. 11f ust. 1 specustawy drogowej decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności: 1) wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, z określeniem ich kategorii; 2) określenie linii rozgraniczających teren, w tym określenie granic pasów drogowych innych dróg publicznych w przypadku gdy wniosek, o którym mowa w art. 11d, zawiera określenie granic tych pasów; 3) warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz potrzeb obronności państwa; 4) wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich; 5) zatwierdzenie podziału nieruchomości, o którym mowa w art. 12 ust. 1; 6) oznaczenie nieruchomości lub ich części, według katastru nieruchomości, które stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego; 7) zatwierdzenie projektu budowlanego; 8) w razie potrzeby inne ustalenia dotyczące: a) określenia szczególnych warunków zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych, b) określenia obowiązku budowy i okresu użytkowania tymczasowych obiektów budowlanych, c) określenia obowiązku i terminów rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania oraz tymczasowych obiektów budowlanych, d) określenia szczegółowych wymagań dotyczących nadzoru na budowie, e) obowiązku budowy lub przebudowy sieci uzbrojenia terenu, f) obowiązku budowy lub przebudowy urządzeń wodnych lub urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, g) obowiązku budowy lub przebudowy innych dróg publicznych, h) obowiązku budowy lub przebudowy zjazdów, i) określenia ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości dla realizacji obowiązków, o których mowa w lit. b, c oraz e-h, j) zezwolenia na wykonanie obowiązków, o których mowa w lit. b, c oraz e-h. Wszystkie powyższe uwagi wskazują, że ustawa ta ma na celu przede wszystkim ułatwienie realizacji takich inwestycji. NSA w wyroku z 3 września 2014 r., sygn. II OSK 1730/14, zwraca uwagę na związany charakter decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, stąd organ nie może oceniać racjonalności, czy też słuszności przyjętych we wniosku rozwiązań projektowych, gdyż postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację danej inwestycji drogowej toczy się na wniosek zarządcy drogi. To bowiem inwestor dokonuje wyboru najkorzystniejszych w jego ocenie rozwiązań odnoszących się do planowanego przez niego przedsięwzięcia drogowego. NSA wskazuje, że skutki z tym związane są rekompensowane w formie odszkodowania. Zawarty w art. 11f ust. 1 pkt 4 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych obowiązek uwzględnienia uzasadnionych interesów osób trzecich należy interpretować w taki oto sposób, że chodzi tu o interesy obiektywnie uzasadnione. W treści art. 11 ust. 1 pkt 8 lit. h) ww. ustawy jest mowa o "obowiązku budowy lub przebudowy zjazdów", przy czym rozstrzygnięcia w tym zakresie wydawane są "w razie potrzeby". Ustawodawca zakłada więc, że nie każda sytuacja będzie wymagała wydania tego rodzaju rozstrzygnięcia, a zatem nie zawsze konieczne będzie wybudowanie zjazdu na sąsiednią nieruchomość. Nie można zatem z powołanego przepisu wywodzić roszczenia o taką inwestycję bez spełnienia dalszych przesłanek. Skoro tak, to zastosowanie przywołanej normy będzie ograniczać się tylko do sytuacji szczególnych. Celem przywołanego przepisu jest ochrona właścicieli nieruchomości przylegających do budowanej drogi przed pozbawieniem dostępu do drogi publicznej. Ma to znaczenie, ale tylko w sytuacji, kiedy wskutek częściowego przejęcia nieruchomości pod realizację inwestycji drogowej zmieniają się uwarunkowania dotyczącej obsługi komunikacyjnej pozostałej części nieruchomości. Tak byłoby, gdyby np. dotychczas istniejący zjazd znalazł się w strefie skrzyżowania w takim miejscu, że jego utrzymanie i korzystanie z niego po zakończeniu inwestycji drogowej byłoby niedopuszczalnym prawnie i faktycznie (zob. np. wyrok NSA z 9 maja 2017 r., sygn. II OSK 435/17, który przywołano w skardze, ale wybiórczo). Powołana regulacja specustawy drogowej koresponduje z treścią art. 29 ust. 2 u.d.p. nakładając obowiązek zapewnienia dostępu do drogi publicznej nieruchomościom, które do tej pory taki dostęp poprzez zjazdy miały. Trudno przyjmować, że w przypadku tego rodzaju inwestycji drogowych konieczne jest wybudowanie zjazdów na każdą sąsiednią nieruchomość, bez względu na to, czy taki zjazd poprzednio istniał, czy nie istniał. Byłoby to wręcz sprzeczne z przepisami rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 124). Przedmiotowa droga ma charakter drogi oznaczonej symbolem "Z" (zob. pismo Zarządu Dróg z [...] r.). Dla tej klasy dróg w §9 ust. 1 pkt 5 ww. rozporządzenia postanowiono: "W celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego określa się następujące warunki połączeń dróg, dopuszczalne odstępy między węzłami lub skrzyżowaniami oraz warunki stosowania zjazdów (...): (...) na drodze klasy Z należy dążyć do ograniczenia liczby zjazdów, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę." Ma zatem rację Wojewoda, że działka nr 1 nie posiada bezpośredniego zjazdu z ulicy [...], co wynika m. in. z pism Zarządu Dróg z [...] i [...] r., ale też np. z mapy projektowej i fotografii z geoportalu. Skarżący nie wykazali przeciwieństwa tych ustaleń. Co więcej pełnomocnik np. w odwołaniu sam przyznawał, że takiego zjazdu nie było, skoro pisał o możliwości jego zaprojektowania i wybudowania. Projektant obwodnicy zatem ostatecznie nie uwzględnił dodatkowego zjazdu, gdyż nie miał takiego obowiązku zgodnie z ww. przepisami. To, że w toku postępowania brano pod uwagę możliwość jego budowy, ale z niej zrezygnowano, nie może zmieniać powyższych ustaleń prawnych. Dodatkowo wskazać należy, że na rozprawie pełnomocnik skarżących, odnosząc się do nieruchomości przez którą miałby odbywać się dojazd do nieruchomości skarżących i na której miałby być posadowiony zjazd z obwodnicy, podał, że "(...) obecnie skarżący nie mają żadnego tytułu prawnego do tej działki. Przedmiotowa nieruchomość dalej stanowi własność Gminy G." W tym zakresie posiadają więc jedynie interes faktyczny, a nie prawny, uzasadniający ich żądanie. O interesie prawnym można mówić jedynie w tej części sprawy, która dotyczy nieruchomości, co do której posiadają tytuł prawny. Nic nie stoi na przeszkodzie, by po spełnieniu przesłanek szczególnych i uzyskaniu tytułu do dysponowania nieruchomością w przyszłości wystąpić o zezwolenie na zjazd i po uzyskaniu decyzji pozytywnej we własnym zakresie go wybudować. Nie ma powodu, by taką inwestycję obecnie finansować ze środków publicznych. Nie doszło zatem do naruszenia art. 7, 77 § 1, 80, 107 §3, 138 §1 pkt 1 k.p.a., art. 29 ust. 2 u.d.p., art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. h specustawy drogowej, ani też innych przepisów uzasadniających uwzględnienie skargi. Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona w stopniu oczywistym podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.