II SA/Gl 71/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.) Sędzia WSA Włodzimierz Kubik Protokolant starszy referent Magdalena Jankowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2006r. sprawy ze skargi W. W., L. W., J. W. na decyzję Wojewody Ś. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości i odszkodowania oddala skargę. Ostateczną decyzją z dnia [...] r. nr [...] Kierownik Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Urzędu Miejskiego w C. orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w C. przy ul. W. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, zapisanej w Państwowym Biurze Notarialnym w C. w księdze wieczystej nr [...], stanowiącej współwłasność w częściach równych J. W., W. W. i L. W. Wywłaszczenie nastąpiło pod budowę drogi szybkiego ruchu relacji W. – K. Jako podstawa prawna wywłaszczenia podane zostały przepisy art. 15, 31 i 23 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., nr 10, poz. 64). Jednocześnie, z powołaniem na sporządzony operat szacunkowy, za wywłaszczoną nieruchomość przyznano odszkodowanie w łącznej kwocie [...] złotych, w tym za grunt o pow. [...] m2 kwotę [...] złotych a za składnik budowlany kwotę [...] złotych. Postanowieniem Prezydenta Miasta C. z dnia [...] r. nr [...] sprostowano powyższą decyzję w ten sposób, iż wyrazy "zapisaną w Państwowym Biurze Notarialnym w C. w księdze wieczystej nr [...]" zastąpiono wyrazami "nie zapisaną w księdze wieczystej". W dniu [...] r. W.W. złożył wniosek do Wojewody Ś. o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] r. W konsekwencji pismem z dnia [...]. zawiadomiono o wszczęciu postępowania w tej sprawie. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda Ś. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji a dnia [...] r. w części orzekającej o wywłaszczeniu oraz stwierdził nieważność tej decyzji w części dotyczącej ustalenia odszkodowania, przyjmując iż odszkodowanie zostało ustalone z naruszeniem art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Na skutek rozpoznania odwołania W.W., decyzją z dnia [...] r. nr [...] Minister Infrastruktury uchylił decyzję Wojewody i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, zarzucając naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez niezbadanie stanu prawnego wywłaszczonej nieruchomości, wykazanego w decyzji z dnia [...] r. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda Ś. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji a dnia [...] r. w części orzekającej o wywłaszczeniu oraz stwierdził nieważność tej decyzji w części dotyczącej ustalenia odszkodowania. W tej ostatniej kwestii wskazał, że zgodnie z art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, ustalenie odszkodowania winno być dokonane na podstawie wyników rozprawy, po wysłuchaniu na niej biegłych powołanych przez organ wywłaszczeniowy. Z akt sprawy wynika, że nie powołano biegłego lecz ustalono odszkodowanie na podstawie operatów szacunkowych rzeczoznawców z listy Wojewody K., opracowanych jeszcze przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego na zlecenie przyszłego wnioskodawcy wywłaszczenia. Nadto biegli nie brali udziału w rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej. Minister Infrastruktury ostateczną decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Decyzja ta nie została, jak wynika z akt sprawy, zaskarżona do sądu administracyjnego. W wyniku wydanego rozstrzygnięcia, sprawa dotycząca ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość została przekazana do rozpatrzenia Prezydentowi Miasta C. jako organowi wykonującemu zadania z zakresu administracji rządowej. O podjęciu postępowania w tym zakresie zawiadomiono skarżących pismem z dnia [...] r. W następnej kolejności organ I instancji zlecił sporządzenie operatu szacunkowego i dokonał waloryzacji odszkodowania ustalonego w decyzji z dnia [...] r. W operacie szacunkowym biegły rzeczoznawca ustalił, że wartość rynkowa przedmiotowej nieruchomości nr [...] wynosi [...] złotych, a wartość odtworzenia składników budowlanych [...] złote w stosunku do W.W., [...] złotych w stosunku do L. W. i [...] złotych w stosunku do J. W. W odniesieniu do składników budowlanych przedmiotem wyceny było ogrodzenie drewniane od strony południowej (W. W.). ogrodzenie drewniane od strony ul. W., ogrodzenie drewniane od strony wschodniej oraz ubikacja drewniana (L. W.) oraz ogrodzenie z siatki na słupkach stalowych i ogrodzenie drewniane (J. W.). Dla określenia sposobu wyceny zastosowane podejście porównawcze, powołując się na Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7 lipca 1998 r. w sprawie szczegółowych zasad ustalania wartości nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego. Waloryzując natomiast kwoty odszkodowania ustalone w decyzji wywłaszczeniowej za grunt i składnik budowlany zauważono, że w operacie szacunkowym znajdującym się w aktach sprawy wywłaszczeniowej, kwota odszkodowania za składnik budowlany została określona odrębnie dla każdego ze współwłaścicieli. Po przeliczeniu kwota odszkodowania za grunt przyjęta w decyzji została określona na [...] złote, zaś kwoty odszkodowania za składnik budowlany w wysokości [...] złotych dla W. W., [...] złotych [...] groszy dla L. W. i [...] złotych dla J.W. Na rozprawie administracyjnej w dniu 19 września 2005 r. zapoznano strony z wyceną rzeczoznawcy, jak również z przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., nr 261, poz. 2603), regulującymi zasady ustalania odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości. Strony podniosły, że wycena sporządzona przez biegłego nie identyfikuje powierzchni wywłaszczonego gruntu. Z dokumentacji wynika bowiem inne umiejscowienie prawne i faktyczne działki wywłaszczonej, niż to przyjęte w operacie. Działka [...], rzeczywiście wywłaszczona, miała naniesienia budynków mieszkalnych i pomocniczych, czego nie uwzględnia operat. Nadto wywłaszczone nieruchomości, będące uprzednio własnością wnioskodawców, były opisane w księgach wieczystych nr [...] i [...], zaś w operacie podano, że wywłaszczona nieruchomość nie ma uregulowanego stanu prawnego, to jest nie ma urządzonej księgi wieczystej. Na rozprawie W.W. reprezentował pełnomocnik adwokat W. P. Udzielone pełnomocnictwo zawiera upoważnienie do działania "w sprawie własnej – rozprawa administracyjna". Po zawiadomieniu o możliwości zapoznania się z materiałem zebranym w sprawie, W. W. i L. W. zapoznali się z aktami i podnieśli, że brak jest w nich mapy kartograficznej wywłaszczonej posesji, albowiem wywłaszczono ziemię przy u. Ż. a nie przy ul. W. Decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta C., w oparciu o operat szacunkowy biegłego rzeczoznawcy, ustalił za wywłaszczoną nieruchomość położoną przy ul. W. [...] w C., oznaczonej jako działka [...] odszkodowanie pieniężne w kwocie [...] złotych. Zaliczył na poczet ustalonego odszkodowania kwotę [...] złotych [...] groszy, stanowiącą równowartość zrewaloryzowanego odszkodowania za grunt i składnik budowlany (ogrodzenie i szalet), ustalonego decyzją z dnia [...] r. Określił, że odszkodowanie w kwocie [...] złotych [...] groszy, stanowiącej różnicę między odszkodowaniem obliczonym w operacie a odszkodowaniem ustalonym i wypłaconym współwłaścicielom na podstawie decyzji z dnia [...] r. zostanie wypłacone przez Skarb Państwa na rzecz W. W. ([...] złotych), L. W. ([...] złotych) i J. W. ([...] złotych). Wyjaśniono w uzasadnieniu, że decyzja dotyczy działki zindywidualizowanej w decyzji o wywłaszczeniu. Z tej decyzji wynika jej powierzchnia i położenia. Strony brały udział w postępowaniu wywłaszczeniowym i nie negowały tych danych, jak również sporządzonego wówczas operatu, z którego wynikał sposób zagospodarowania działki. Strony nie udowodniły, że na działce znajdowały się budynki. Budynki taki były natomiast na działkach sąsiednich, to jest [...] i [...] od strony ul. Ż. [...], co wynika z mapy znajdującej się w aktach wywłaszczeniowych. Działki [...],[...],[...] i [...] zostały wywłaszczone decyzją z dnia [...] r. Nadto ostateczną decyzją z dnia [...] r. Wojewoda Ś. przesądził, że prawidłowa jest decyzja z dnia [...] r. w części orzekającej o wywłaszczeniu, jak również wyjaśnił stan prawny i położenie geodezyjne działki [...]. W złożonym odwołaniu W. W. wniósł o zmianę decyzji poprzez ustalenie odszkodowania za wywłaszczone mienie w kwocie nie mniejszej niż [...] złotych lub o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu podał, że ustalona kwota odszkodowania jest krzywdząca, albowiem nie odpowiada wartości działki. Wycena nie uwzględnia położenia działki i znajdujących się na niej w chwili wywłaszczenia zabudowań. Aktualna wartość działek przy ul. W. i Ż. w C. o analogicznej powierzchni oscyluje w granicach [...] do [...] złotych. Działka jest położona w sąsiedztwie takich obiektów jak [...], [...], [...]. Zarzucono również, że decyzja nie została doręczona pełnomocnikowi adwokatowi W.P. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. Wojewoda Ś. uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Jako podstawa prawna podany został przepis art. 138 § 2 k.p.a. W uzasadnieniu wyjaśniono, że badanie akt sprawy w postępowaniu odwoławczym ujawniło szereg nieścisłości, które wymagają wyjaśnienia w toku dodatkowego postępowania. Zastrzeżenia budzi wycena nieruchomości, albowiem w sporządzonym operacie biegły, określając sposób wyceny, powołał się na nieobowiązujące rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7 lipca 1998 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego. Organ nie zbadał zaś, czy fakt ten miał wpływ na określenie wartości działki. Za nieuzasadnione uznano również zróżnicowanie wysokości odszkodowania w stosunku do poszczególnych współwłaścicieli, skoro ich udziały we współwłasności są równe. Nie jest jasne na jakiej podstawie rzeczoznawca przyjął, że składnik budowlany nie stanowi współwłasności w częściach równych. Podniesiono, że dowód z operatu podlega ocenie organu administracji w postępowaniu z punktu widzenia jego rzetelności i przydatności. Organ I instancji nie dokonał analizy operatu. Dopiero po jego szczegółowej analizie będzie zatem możliwe zweryfikowanie zasadności zarzutów stron co do rzeczywistej rynkowej wartości nieruchomości. Zauważono również że waloryzacja odszkodowania została przeprowadzona z zastosowaniem nieprawidłowych wskaźników cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanych przez Prezesa Głównego Statystycznego. Usunięcie wskazanych wad wymaga zatem, w ocenie organu II instancji, ponownego rozpatrzenia sprawy. W skardze do sądu administracyjnego W. W., L. W. i J. W. wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] r. Podali, że Wojewoda niezasadnie ograniczył się do uchylenia rozstrzygnięcia co do wielkości odszkodowania, albowiem żądanie stron było związane z bezzasadnością decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości. Decyzja Wojewody Ś. narusza zatem prawo poprzez nieuwzględnienie przesłanek do unieważnienia decyzji z [...] r. Na rozprawie przed sądem w dniu [...] r. W. W. oświadczył, że wywłaszczona działka stanowiła własność skarżących, jednakże wadliwie została wyceniona, nie uwzględniono składnika roślinnego. Podał, iż nie sprzeciwia się wywłaszczeniu, jednakże domaga się prawidłowego oznaczenia w tej decyzji wywłaszczonej działki poprzez podanie jej numeru i powierzchni, co pozwoli tę działkę odpisać z posiadanej księgi wieczystej. W złożonym piśmie z [...] r. skarżący zaprzeczyli, aby zostało im wypłacone odszkodowanie ustalone w decyzji orzekającej o wywłaszczeniu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Ś. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podniesiono, że postępowanie dotyczyło wyłącznie sprawy odszkodowania, nie podlegała zatem kontroli kwestia poprawności wywłaszczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy wyjaśnić skarżącym, że zakres kognicji sądu wyznaczony jest granicami sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga sprawę w granicach danej sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi. Sąd stosuje również przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do wszystkich aktów i czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy. W rozpatrywanym przypadku sprawa dotyczyła kwestii ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Należy zgodzić się ze stanowiskiem organu, że sprawa skuteczności dokonanego wywłaszczenia została rozstrzygnięta ostateczną decyzją Ministra Infrastruktury z dnia 14 lutego 2005 r. Stanowisko takie bez wątpienia znajduje potwierdzenie w materiale sprawy. Decyzja ta nie mogła być poddana kontroli sądu w niniejszym postępowaniu. Z tego względu przedmiotem postępowania przed organami administracji mogła być i była wyłącznie sprawa ustalenia odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną decyzją z dnia [...] r. Tylko bowiem w tym zakresie została ostatecznie stwierdzona nieważność decyzji z [...] r. Nie można przy tym uznać skuteczności zarzutów skarżących co do wadliwej identyfikacji objętej decyzją działki. Skoro bowiem odszkodowanie naliczane jest w oparciu o akt wywłaszczający konkretną działkę o określonej powierzchni, to do jej identyfikacji podstawą muszą być dane zawarte w decyzji o wywłaszczeniu. Jak wynika równocześnie z akt sprawy, skarżący w istocie nie negują faktu wywłaszczenia działki objętej postępowaniem ani jej powierzchni, a motywem ich działań jest wola zmodyfikowania zapisów ujawnionych w posiadanej księdze wieczystej. W niniejszym postępowaniu przed sądem skutek taki nie był jednak możliwy do zrealizowania. Zgodnie z przepisem art. 128 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r., nr 261, poz. 2603), wywłaszczenie następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej. W sytuacji, gdy starosta wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu pozbawienia prawa oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu (art. 130 ust. 1 zdanie 2 ustawy). Ustalenie wartości następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, ustalającego wartość nieruchomości. Stosownie natomiast do art. 132 ust. 3a ustawy, jeżeli decyzja, na podstawie której wypłacono odszkodowanie została następnie uchylona lub stwierdzono jej nieważność, osoba której wypłacono odszkodowanie jest zobowiązana do zwrotu tego odszkodowania po jego waloryzacji na dzień zwrotu. Kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu została poddana decyzja organu odwoławczego, wydana w oparciu o przepis art. 138 § 2 k.p.a. Decyzją tą uchylono rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Takie rozstrzygnięcie organu II instancji może zapaść jedynie w sytuacji, gdy załatwienie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Jakkolwiek bowiem organ II instancji jest organem merytorycznym, uprawnionym do załatwienia sprawy co do istoty, to uprawnienie to nie może prowadzić do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Jeżeli zatem zachodzi potrzeba przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w szerokim zakresie, wówczas może nastąpić przekazanie sprawy ponownie do organu I instancji, celem jej załatwienia. Od takiego rozstrzygnięcia przysługuje ponownie odwołanie do organu II instancji, co zapewnia ochronę interesu prawnego stron. W ocenie Sądu okoliczności sprawy, w tym zarzuty podnoszone przez skarżących w odwołaniu, uzasadniają decyzję Wojewody Ś. co do konieczności powtórzenia postępowania przed organem I instancji. Wszak w odwołaniu skarżący podnosili, że sporządzony operat nie określa w sposób prawidłowy wartości nieruchomości. Zgodnie z zaleceniami zawartymi w zaskarżonej decyzji, sporządzony operat winien być poddany analizie i ewentualnej weryfikacji przez organ orzekający. Sytuacja taka umożliwia zatem skarżącym podnoszenie zarzutów co do ustaleń rzeczoznawcy, składanie wniosków i wyjaśnień. Zasadnie podniesiono również konieczność wyjaśnienia przyczyn zróżnicowania wysokości odszkodowania za składnik budowlany na rzecz poszczególnych współwłaścicieli, w sytuacji gdy ich udziały w nieruchomości były równe. Ponowne przeprowadzenie postępowania umożliwi także rozważenie zarzutu skarżących dotyczącego braku wypłaty odszkodowania ustalonego w decyzji o wywłaszczeniu. Argument taki nie pojawiał się na wcześniejszych etapach postępowania, stąd kwestia ta w istocie nie była badana. Mając na uwadze podane argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 prawa o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.