II SA/Gl 71/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk, Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi L. K. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 4 listopada 2021 r. nr WINB-WOA.7721.501.2019.AK/MG w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie nadbudowanej części obiektu oddala skargę. Dnia 16 września 2019 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. wpłynął wniosek R. P. o udzielenie pozwolenia na użytkowanie nadbudowy budynku zlokalizowanego w Z. przy ulicy [...] (działka nr [...]). Do wniosku załączono: - wydruki z ksiąg wieczystych prowadzonych dla nieruchomości gruntowej stanowiącej działkę nr [...] w Z. oraz dla nieruchomości lokalowych wyodrębnionych w budynku usytuowanym na działce, - oświadczenie kierownika budowy- na zakończenie budowy z dnia 5 sierpnia 2019 r., - kserokopię fragmentu decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia 24 sierpnia 2007 r. nr [...] (znak: [...]), którą B. K. zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na nadbudowie (funkcja mieszkalna) budynku zlokalizowanego w Z. przy ulicy [...] (działka nr [...]), - kserokopię części projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta Z. z dnia 24 sierpnia 2007 r. nr [...] (znak: [...]), na której architekt naniosła zmiany wykonane w toku robót budowlanych, zakwalifikowane jako zmiany o charakterze nieistotnym, - oświadczenie inwestora o braku sprzeciwu lub uwag ze strony organów wymienionych w art, 56 Pr. bud., - opinię techniczną stanu technicznego nadbudowy budynku przy ulicy [...] w Z. z września 2017 r. Dnia 27 września 2019 r. przeprowadzono kontrolę obowiązkową. Jak wynika z jej protokołu, nadbudowa została "zrealizowana zgodnie z przedłożoną dokumentacją powykonawczą stanowiącą załącznik do wniosku. Decyzją nr [...] z dnia 4 października 2019 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. udzielił wnioskowanego pozwolenia na użytkowanie. Odwołanie od ww. decyzji - pismem z dnia 24 października 2019 r. wnieśli B. i L. K.. W odwołaniu podniesiono m. in. że PINB w Z. dopuścił się uchybienia udzielając pozwolenia na użytkowanie nadbudowanej części budynku, bowiem nadbudowa ta została zrealizowana na podstawie pozwolenia na budowę wyeliminowanego z obrotu prawnego na skutek wygaśnięcia. Decyzją z dnia 3 lutego 2020 r. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy w całości zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Skargę na powyższą decyzję tut. organu wnieśli B. i L. K., wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji organów obu instancji, ewentualnie o uchylenie przedmiotowych decyzji. Wyrokiem z dnia 19 października 2020 r. sygn. II SA/Gl 517/20. tutejszy Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyroku, w pierwszej kolejności Sąd wskazał, iż organy prawidłowo uznały skarżących za strony niniejszego postępowania. Sąd podkreślił, iż: "przepis art. 59 ustęp 7 Pr bud. w zakresie stron postępowania o udzielenie pozwolenia na użytkowanie nie dotyczy sytuacji, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest wydawana po wygaśnięciu pozwolenia na budowę udzielonego innemu inwestorowi, a obecny inwestor nabył nieruchomość (lub jej współwłasność -tak jak w rozpoznawanej sprawie) po przerwaniu wcześniej prowadzonych robót, które to przerwanie skutkowało wygaśnięciem pozwolenia na budowę" (s. 10 uzasadnienia). Odnosząc się do meritum rozpoznawanej sprawy Sąd nie podzielił najdalej idącego zarzutu skarżących sprowadzającego się do tego, że wygaśnięcie dotychczasowego pozwolenia na budowę już z samej zasady ma wykluczać możliwość wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Sąd podkreślił, iż bez konieczności uzyskania pozwolenia na budowę i w istocie bez wznowienia budowy będą mogły być wykonywane roboty, które w świetle obowiązującej regulacji prawnej nie wymagają pozwolenia na budowę. Stąd Sąd za prawidłowe uznał działanie organów polegające na sprawdzeniu wykonanych robót pod względem ich zgodności z pozwoleniem na budowę. Za prawidłowe uznał też Sąd objęcie zakresem tego sprawdzenia zarówno robót wykonanych w okresie obowiązywania pozwolenia na budowę, jak i prac wykonanych przez obecnego inwestora po wygaśnięciu pozwolenia na budowę. Sąd wskazał, iż organ odwoławczy zasadnie przyjął za cel postępowania ocenę wszystkich robót wykonanych w przedmiotowym budynku pod kątem ich zgodności z pozwoleniem na budowę, a robót wykonanych po wygaśnięciu tego pozwolenia dodatkowo pod kątem dopuszczalności ich realizacji bez wydania pozwolenia na budowę. Sąd zwrócił uwagę, iż pomimo prawidłowo określonego przez organ celu postępowania, wyniki oceny budzą zastrzeżenia, gdyż z uzasadnienia uchylonej decyzji tut, organu nie wynika czy wykonanie stropu żelbetowego zostało dostrzeżone przez organ odwoławczy. Postanowieniem z dnia 30 marca 2021 r., Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zlecił Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Z. w trybie art. 136 § 1 k.p.a. przesłuchanie inwestorów na okoliczność ustalenia który z inwestorów wykonał przedmiotowe stropy żelbetowe oraz przesłuchanie projektanta w zakresie ustalenia jaki charakter ma odstąpienie od projektu budowlanego w sprawie wykonania ww. stropu żelbetowego. Pismem z dnia 31 sierpnia 2021 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z., po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania dowodowego, przekazał ŚWINB akta sprawy. Dnia 24 sierpnia 2021 r. organ I instancji przesłuchał R. P.-obecnego inwestora i współwłaściciela nieruchomości. Zeznał on, iż strop pomiędzy IV a V kondygnacją budynku wykonany jest z belek stalowych z warstwami wypełnienia jak przedstawiono na rysunku w zatwierdzonym projekcie budowlanym - przekrój BB (tj. wykładzina podłogowa, suchy jastrych, płyta OSB, HEA200/IPE 140, sufit podwieszany). Zmiany wykazane przy wniosku o pozwolenie na użytkowanie i zakwalifikowane przez projektantkę jako nieistotne nie odnosiły się do konstrukcji przedmiotowego stropu, wykonanego zgodnie z zatwierdzoną dokumentacją projektową. Po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania wyjaśniającego ŚWINB w Katowicach wskazał, że w sprawie zaistniały wszystkie przesłanki do udzielenia pozwolenia na użytkowanie nadbudowy przedmiotowego budynku. Ze zgromadzonego materiału wynika, iż stropu żelbetowego nigdy w trakcie przedmiotowej inwestycji związanej z nadbudową budynku nie wykonano. Na powyższe wskazuje w szczególności oświadczenie kierownika budowy z dnia 22 lipca 2020 r., który wskazał, iż strop pomiędzy IV a V kondygnacją "Jest to strop na konstrukcji stalowej i został wykonany jako strop lekki zgodnie z projektem budowlanym", a także oświadczenia współwłaścicieli nieruchomości, którzy wskazali, że na etapie prowadzonej budowy nie było prowadzonych prac betoniarskich charakterystycznych dla wykonywania stropu żelbetowego. Powyższe potwierdził również inwestor w dniu 24 sierpnia 2021 r. Dodatkowo z opinii technicznej z września 2017 r. w części "wykonanie faktyczne" w pkt. 2 wskazano: "Stropy - ruszt z elementów stalowych HEA200", a w ocenie technicznej: "Roboty konstrukcyjne wykonano zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym w czasie jego obowiązywania zgodnie z zasadami sztuki budowlanej". Skargę na tę decyzję do tutejszego Sądu złożył L. K.. Domagając się uchylenia rozstrzygnięć organów obu instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania zarzucił ŚWINB naruszenie art. 140 Kodeksu Cywilnego. W ocenie skarżącego decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego została wydana dla nieruchomości, której połowa należy do nieruchomości wspólnej i stanowi własność wspólnoty mieszkańców a przed jej ustanowieniem z mocy prawa , stanowiła własność wszystkich współwłaścicieli nieruchomości wspólnej do których również się. Zarzucił również naruszenie art 28 i art 30 k.p.a.. Pozwolenie na użytkowanie została wydana dla osoby nieuprawnionej do jej uzyskania. Skarżący uważa, że inwestor jest właścicielem wyłącznie lokalu na jednej tj czwartej kondygnacji nadziemnej, którą to nabył w drodze licytacji komorniczej. Potwierdza to zapis w księdze wieczystej [...] określający lokal jako położony na jednym piętrze i podający jego powierzchnię jako 124,69 m2 a nie ponad 230 m2. Klatka schodowa z której jest wejście do lokali na kondygnacjach 4 i 5, w całości, to jest od parteru budynku do dachu należy do nieruchomości wspólnej i w żadnej części nie jest własnością inwestora. Podniósł, że Sąd Rejonowy w Z. rozpoznał powództwo pięciu pozostałych współwłaścicieli nieruchomości wspólnej o dopuszczenie do korzystania z części nieruchomości wspólnej, tj. lokalu na ostatniej piątej kondygnacji i części klatki schodowej. Nastąpiło to wyrokiem tego Sądu z dnia 22 października 2021 r. sygn. [...] ). Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną. Na początku należy wyjaśnić, w ocenie Sądu, podstawową kwestię. Nadbudowa budynku położonego w Z. przy ulicy [...] (działka nr [...]) obejmowała wykonanie tylko jednej kondygnacji. Analiza projektu budowlanego przeczy tezie skarżącego, jakoby wykonano dwie kondygnacje (czwartą i piątą – czyli piętro trzecie i czwarte). Projekt zakładał wybudowanie wysokiej nadbudowy, w której znajdować się będzie lokal mieszkalny wraz z antresolą. Nadbudowana kondygnacja została następnie przez inwestora podzielona na dwa poziomy. Zatem nadbudowano budynek o jedną kondygnację, dzieląc ją następnie na dwa poziomy przy zastosowaniu stropu lekkiego. Analiza projektu budowlanego nie pozwala również na stwierdzenie, że "dwie kondygnacje" posiadają wspólną klatkę schodową z resztą budynku. Istniejąca klatka schodowa ("ogólnodostępna") prowadzi jedynie do poziomu czwartego (trzeciego piętra) Dalej występuje tylko wewnętrzna komunikacja pomiędzy poziomami nadbudowanego piętra. Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333), organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a. Kontrola ma na celu stwierdzenie prowadzenia budowy zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę i projekcie budowlanym (art. 59a ust. 1). Stosownie do art. 59 ust. 5, odmowa wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego ma miejsce w przypadku niespełnienia wymagań określonych w ust. 1 i w art. 57 ust. 1-4 za wyjątkiem sytuacji, w której określa się w decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego warunki użytkowania tego obiektu albo uzależnienia jego użytkowanie od wykonania, w oznaczonym terminie, określonych robót budowlanych (art. 59 ust. 2) oraz, gdy w wydanym pozwoleniu na użytkowanie organ nadzoru budowlanego określi termin wykonania niewykonanej części robót wykończeniowych lub innych robót budowlanych związanych z obiektem, jeżeli obiekt budowlany spełnia warunki, określone w art. 59 ust. 1, pomimo niewykonania części ww. robót (art. 59 ust. 3). Niespełnienie wymogów z ustępu pierwszego artykułu 59 będzie miało miejsce, gdy negatywny będzie wynik kontroli zgodności zrealizowanego obiektu budowlanego z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę w zakresie wskazanym w art. 59a ust. 2. Natomiast niespełnienie wymagań określonych w art. 57 ust. 1 do 4 wystąpi, gdy inwestor do zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego lub wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie nie dołączy dokumentów wymienionych w punktach od 1 do 8 ustępu pierwszego (art. 57 ust. 1). Z wykładni językowej przytoczonych powyżej unormowań oraz ich wykładni systemowej wynika, że udzielenie pozwolenia na użytkowanie wieńczy cały proces inwestycyjny. Jego celem jest zweryfikowanie, czy zrealizowany obiekt jest zgodny z obiektem zaprojektowanym, na który organ administracyjny udzielił pozwolenia budowlanego, a więc z tym, co zakładano na wstępnym etapie prowadzenia inwestycji. Udzielenie pozwolenia na użytkowanie jest swoistym potwierdzeniem legalności obiektu budowlanego, którego to pozwolenie dotyczy. Zatem istotą postępowania o udzielenie pozwolenia na użytkowanie jest ustalenie, czy wybudowany obiekt może być użytkowany w sposób, który został określony w decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzonym nią projekcie budowlanym. Dlatego rozpatrując powyższy wniosek organ musi odnosić się do pozwolenia na budowę i zatwierdzonej dokumentacji projektowej. Z kolei skutkiem obowiązywania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie jest rozstrzygnięcie kwestii zgodności przeprowadzonych robót budowlanych z warunkami określonymi w decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Przesłanki odmowy wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego określa art. 59 ust. 5 Prawa budowlanego stanowiąc, że może to nastąpić w przypadku niespełnienia wymagań określonych w ust. 1 i w art. 57 ust. 1-4, przy czym przepisy art. 51 stosuje się odpowiednio. Podkreślenia wymaga, że sposób sformułowania art. 59 ust. 5 Prawa budowlanego pozwala na stwierdzenie, że zawiera on wyczerpujące wskazanie przesłanek wydania decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, na co wskazuje chociażby brak użycia w nim sformułowania "w szczególności", które pozwalałoby na konstatację, że wskazane są w nim jedynie przykładowe stany faktyczne uzasadniające odmowę wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Zatem oznacza to, że spełnienie przez inwestora wymagań ustawowych obliguje organ nadzoru budowlanego do udzielenia pozwolenia na użytkowanie, a jednocześnie, iż jedynie naruszenie wymogów związanych z przeprowadzeniem obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a Prawa budowlanego względnie niespełnienie przez inwestora wymagań formalnych, określonych w art. 57 ust. 1-4 Prawa budowlanego, a dotyczących dokumentów dołączanych do wniosku o udzielenie takiego pozwolenia może stanowić przesłankę odmowy wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Szczególnie należy podkreślić, że ustawodawca wskazał na konieczność przeprowadzenia obowiązkowej kontroli budowy przez organ nadzoru budowlanego przewidzianej w art. 59a Prawa budowlanego. Obowiązkowa kontrola jest przeprowadzana tylko na wezwanie inwestora, nie jest dokonywana z urzędu, nadto takie wezwanie zawarte jest we wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie (art. 57 ust. 6 ustawy Prawo budowlane). Do obowiązków organu należy sporządzenie protokołu i przechowywanie go przez okres istnienia obiektu budowlanego. Biorąc powyższe pod uwagę należy uznać, że organy administracji w sprawie orzekły prawidłowo. Inwestor złożył wymagane prawem dokumenty. Następnie została przeprowadzona kontrola, która wykazała że roboty budowlane wykonano prawidłowo, bez istotnych odstępstw. Protokół kontroli został przeanalizowany przez organ. Spełnienie przesłanek wynikających z art. 50 ustawy obligowało Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do wydania decyzji pozwalającej na użytkowanie nadbudowanej części obiektu. Co istotne, Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zrealizował zalecenia udzielone mu przez tutejszy Sąd w wyroku z dnia 19 października 2020 r. sygn. II SA/Gl 517/20. Ustalono, że wykonany wewnątrz nadbudowy strop nie jest żelbetonowy. Zarzuty skargi koncentrują się wokół problemu własności nadbudowanej części. Jak wynika z wydruku księgi wieczystej przedmiotowej nieruchomości właścicielem wyodrębnionej części nieruchomości jest inwestor. Nie można w tym zakresie podzielić argumentacji skarżącego, co zostało wyjaśnione już wcześniej, że na skutek nadbudowy powstały dwa piętra. W ocenie Sądu dla sprawy nie ma znaczenia orzeczenie sądu powszechnego, na które powołuje się skarżący. Przede wszystkim nie jest ono prawomocne. Druga kwestia, to przedmiot tego orzeczenia. Nie odnosi się ono do kwestii własności, ale do posiadania. W związku z powyższym, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.