II SA/Gl 71/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi D. G. (G.) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 8 listopada 2023 r. nr SKO.OS/41.9/940/2023/21487/KK w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za usunięcie drzewa bez zezwolenia 1) uchyla zaskarżone postanowienie, 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z 8 listopada 2023 r. nr SKO.OS/41.9/940/2023/21487/KK Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej "Kolegium" lub "Organ odwoławczy") stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za usunięcie drzewa bez zezwolenia. Powyższe postanowienie Kolegium zapadło w następującym stanie sprawy. Decyzją z 19 czerwca 2023 r. Prezydent Miasta R. (dalej "Prezydent" lub "Organ pierwszej instancji") wymierzył D. G. (dalej "Skarżący") administracyjną karę pieniężną w wysokości 3 712,50 zł za usunięcie 1 sztuki drzewa bez wymaganego zgłoszenia, należącego do gatunku świerk pospolity o obwodzie pnia 99 cm, zlokalizowanego na terenie działki nr 1, położonej przy ul. [...] w R. Od decyzji tej pismem z 26 września 2023 r. odwołał się Skarżący, wyrażając niezadowolenie z wydanego przez Organ pierwszej instancji rozstrzygnięcia. Zaskarżonym postanowieniem Kolegium, działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (powołany tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm.; dalej "k.p.a."), stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium powołując się na art. 129 § 2 k.p.a. wyjaśniło, że organ odwoławczy w postępowaniu wstępnym zobowiązany jest zbadać, czy odwołanie zostało wniesione w przewidzianym przepisami terminie. Jeżeli organ odwoławczy ustali, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu i nie przywrócono terminu do wniesienia odwołania w trybie art. 58 i art. 59 k.p.a. to jest zobowiązany - zgodnie z art. 134 k.p.a.- do stwierdzenia w drodze postanowienia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Kolegium wskazało, że Skarżący wnosząc odwołanie od decyzji nie zwrócił się z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Decyzja Organu pierwszej instancji zawierała pouczenie o terminie i sposobie wniesienia odwołania od decyzji. Decyzja piewszoinstancyjna została wysłana na dotychczasowy adres Skarżącego. Przesyłka zawierająca decyzję została dwukrotnie awizowana i została 5 lipca 2023 r. zwrócona do nadawcy, tj. Organu pierwszej instancji przez operatora pocztowego Pocztę Polską z adnotacją "adresat nie podjął awizowanej przesyłki". Okoliczność ta wynika ze znajdującego się w aktach sprawy kserokopii zwrotnego potwierdzenia odbioru ww. decyzji wraz z adnotacją doręczającego. Doręczenie decyzji Prezydenta nastąpiło 5 lipca 2023 r., zatem bieg 14-dniowego terminu do wniesienia odwołania rozpoczął się 6 lipca 2023 r. i upłynął dla Skarżącego 19 lipca 2023 r. Z kolei odwołanie zostało przez Skarżącego sporządzone w piśmie z 26 września 2023 r. i wysłane w tym samym dniu za pośrednictwem polskiej placówki pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z 23 listopada 2012 r. – Prawo pocztowe. Wobec tego nie został zachowany przez Skarżącego termin do wniesienia odwołania. W skardze do sądu administracyjnego Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia Kolegium i przekazanie Organowi odwoławczemu sprawy do ponownego rozpoznania. Zdaniem Skarżącego Kolegium błędnie zastosowało art. 134 k.p.a. i stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Skarżący wyjaśnił, ze złożył odwołanie w terminie. Doręczenie decyzji pierwszoinstancyjnej miało miejsce 12 września 2023 r. na dowód czego Skarżący przedłożył kserokopię koperty, w której znajdowała się decyzja. Termin na złożenie odwołania upływał zatem 26 września 2023 r. wobec czego Skarżący złożył odwołanie w terminie. Skarżący podkreślił, że nie miał w skrzynce żadnego awiza w czerwcu i lipcu 2023 r., a koperta z decyzją została wrzucona do jego skrzynki zapewne przez gońca urzędu miasta i doręczenie miało miejsce 12 września 2023 r. Nie bez znaczenia pozostaje fakt, że brat Skarżącego, z którym jest on skonfliktowany, mieszka w tej samej nieruchomości co Skarżący. Wobec tego Skarżący ma daleko idące wątpliwości co do prawidłowości doręczeń dokonywanych pod jego adresem. W odpowiedzi na skargę, Organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podniósł argumenty zbieżne z treścią zaskarżonego postanowienia. Jednocześnie wyjaśnił, że doręczenie decyzji pierwoszoinstancyjnej we wrześniu 2023 r. miało charakter wyłącznie informacyjny. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zakres kontroli sądu wyznacza przepis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.; dalej "p.p.s.a.") stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem dotyczącym art. 57a (który nie znajduje zastosowania w rozpatrywanej sprawie). Skarga została rozpoznana w trybie uproszczonym stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia Sąd doszedł do przekonania, że narusza ono prawo w stopniu uzasadniającym jego uchylenie. Należy wyjaśnić, że pierwszym etapem postępowania odwoławczego przed organem odwoławczym jest badanie odwołania pod kątem spełnienia wymogów formalnych. Na tym etapie organ odwoławczy zobowiązany jest ocenić, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz, czy zostało wniesione w ustawowym terminie. Jeśli organ stwierdzi niedopuszczalność odwołania lub uchybienie terminowi do jego wniesienia, wówczas ma obowiązek wydać na podstawie art. 134 k.p.a. postanowienie, które jest ostateczne i może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Podstawę do wydania zaskarżonego postanowienia w trybie art. 134 k.p.a. stanowiło ustalenie, że Skarżący wniósł odwołanie od decyzji Prezydenta z 19 czerwca 2023 r. z uchybieniem 14-dniowego terminu wynikającego z art. 129 § 2 k.p.a. Decyzja pierwszoinstancyjna nie została doręczona Skarżącemu osobiście, a w trybie art. 44 k.p.a. Skarżący nie składał wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. W skardze Skarżący zakwestionował prawidłowość doręczenia zastępczego decyzji z 19 czerwca 2023 r. w trybie art. 44 k.p.a. Podniósł, że nie miał w skrzynce żadnego awiza w czerwcu i lipcu 2023 r. Doręczeń w sprawie dokonywał goniec urzędu miasta. Skuteczne doręczenie decyzji miało miejsce dopiero 12 września 2023 r. Na wstępnie należy zauważyć, że doręczenia dokonywane przez organy administracji w trakcie postępowania administracyjnego winny znajdować swe umocowanie w przepisach k.p.a., a w szczególności w art. 42 - 44 k.p.a. Skuteczne doręczenie nastąpi wówczas, gdy dokonane zostanie z zachowaniem wszystkich warunków określonych normami prawa dla danego, wykorzystanego w praktyce przez organ sposobu doręczenia. Ocena skuteczności doręczenia pisma zależy zatem od wypełnienia ściśle określonych przepisami k.p.a. warunków formalnych, co musi znaleźć odzwierciedlenie w aktach sprawy (por. wyrok NSA z 18 grudnia 2019 r., II OSK 1288/17, opubl. w internetowej bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA"). Stosownie do art. 44 § 1 k.p.a. w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 k.p.a.: 1) operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego; 2) pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ. Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (art. 44 § 2 k.p.a.). W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (art. 44 § 3 k.p.a.). Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (art. 44 § 4 k.p.a.). W orzecznictwie podkreśla się, że procesowa instytucja doręczenia zastępczego polega nie tyle na domniemaniu, ile oparta jest na konstrukcji fikcji prawnej poprzez uznanie, że nastąpiło doręczenie pisma, które de facto nie miało miejsca. Warunkiem przyjęcia przez organ takiej fikcji prawnej, tj. uznania, że nastąpiło doręczenie zastępcze, jest dysponowanie przez ten organ niebudzącym wątpliwości dowodem potwierdzającym, że przesłanki określone w art. 44 k.p.a. zostały spełnione. Dla przyjęcia, że doszło do doręczenia przesyłki, pomimo braku jej faktycznego przekazania adresatowi, konieczne jest spełnienie określonych czynności, które mogą zostać zweryfikowane w oparciu o adnotacje dokonane przez doręczyciela na kopercie lub zwrotnym potwierdzeniu odbioru. W szczególności chodzi o wskazanie dat kolejnych zawiadomień o pozostawieniu przesyłki w określonym urzędzie, miejsca pozostawienia zawiadomień oraz przyczynę braku doręczeń przesyłki adresatowi. Aby uznać, że przesyłka została skutecznie doręczona w drodze tzw. fikcji doręczenia należy dysponować kopertą z naklejonym zwrotnym potwierdzeniem odbioru, na której znajdą się stosowne pieczęcie i podpisy doręczyciela przy pierwszym i drugim awizowaniu oraz data zwrotu pisma (z podpisem pracownika podejmującego próbę doręczenia przesyłki i datą zwrotu). Dodatkowo konieczną jest adnotacja doręczyciela ze wskazaniem gdzie zostało umieszczone awizo i gdzie złożona została przesyłka. Kolejne czynności z tym związane winny znaleźć odzwierciedlenie na kopercie i zwrotnym potwierdzeniu odbioru (por. wyrok NSA z 23 stycznia 2023 r., I OSK 2741/19, opubl. w CBOSA). Podkreślić też należy, że adresat pisma nie powinien ponosić jakichkolwiek negatywnych konsekwencji niezawinionych przez siebie uchybień przy doręczaniu mu korespondencji, będących wynikiem zaniedbań organu lub podmiotu dokonującego doręczenia, a wszelkie pojawiające się w tym zakresie wątpliwości winny być interpretowane i oceniane na jego korzyść. Prawidłowo dokonane doręczenie uznawane jest za jeden z kluczowych warunków przestrzegania praw strony w postępowaniu administracyjnym (por. postanowienie NSA z 15 września 2011 r., II GSK 1761/11, opubl. w CBOSA). W ocenie Sądu analiza materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie nie pozwala podzielić stanowiska Kolegium o skutecznym doręczeniu przesyłki zawierającej decyzję z 19 czerwca 2023 r. z dniem 5 lipca 2023 r. w trybie art. 44 k.p.a. W pierwszej kolejności zauważyć należy, że - wbrew ustaleniom Kolegium - z akt sprawy nie wynika, aby przesyłka zawierająca ww. decyzję była doręczana za pośrednictwem operatora pocztowego Poczta Polska. Ze zwrotnego potwierdzenia odbioru, na które powołuje się Kolegium, wynika, że przesyłka zawierająca decyzję z 19 czerwca 2023 r. doręczana była przez pracownika urzędu miasta (gońca). Następnie należy wskazać, że analiza treści dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, tj. kserokopii zwrotnego potwierdzenia odbioru i kserokopii pierwszej strony koperty nie daje podstaw do potwierdzenia dwukrotnego awizowania przesyłki, zgodnie z art. 44 § 2 i 3 k.p.a. Ze znajdującej się w aktach sprawy kserokopii pierwszej strony koperty i zwrotnego potwierdzenia odbioru wynika, że przesyłka została prawidłowo zaadresowana i wysłana na adres zamieszkania Skarżącego wskazany w toku postępowania. Z adnotacji umieszczonych na zwrotnym potwierdzeniu odbioru nie wynika jednoznacznie kiedy miało miejsce pierwsze awizo. Adnotacja o drugim awizie nie została opatrzona podpisem doręczyciela. Informacja o niepodjęciu awizowanej przesyłki i zwrocie jej do nadawcy nie została opatrzona datą ani podpisem doręczyciela. Z kolei na pierwszej stronie koperty brak jest jakichkolwiek adnotacji odnośnie jej zawartości. Nie wiadomo zatem co zawierała koperta nadana do Skarżącego i czy analizowane zwrotne potwierdzenie odbioru dotyczy tej przesyłki. Na kopercie znajduje się jedynie data zwrotu przesyłki do nadawcy bez podpisu doręczyciela. Uchybienie któremukolwiek z elementów procedury doręczenia powoduje, że nie można skutecznie powołać się na tzw. fikcję doręczenia. Jeżeli nie wiadomo jak działał doręczający, to doręczenia nie można uważać za dokonane (por. postanowienie NSA z 25 stycznia 2007 r., I OSK 23/07; wyrok NSA z 31 maja 2012 r., I OSK 2105/11 – opubl. w CBOSA). Jeżeli kompletu wymaganych prawem informacji nie przewidziano na druku potwierdzenia odbioru, ani też nie zapisano ich na kopercie, mamy do czynienia z wadliwym doręczeniem zastępczym (por. wyrok WSA w Warszawie z 14 listopada 2013 r., VII SA/Wa 1198/13, opubl. w CBOSA) W świetle powyższego należy uznać, że zastępcze doręczenie decyzji Organu pierwszej instancji z 19 czerwca 2023 r. było nieprawidłowe. Wobec tego stanowisko Kolegium co do daty doręczenia Skarżącemu decyzji Prezydenta z 19 czerwca 2023 r. jest wadliwe, co skutkuje stwierdzeniem naruszenia przez Organ odwoławczy art. 134 k.p.a. w związku z art. 44 § 2 - § 4 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Nieupoważnionym było bowiem przyjęcie fikcji doręczenia i uznanie, że Skarżący składając odwołanie od decyzji uchybił terminowi do jego wniesienia. Rozpoznając sprawę ponownie Organ odwoławczy winien uwzględnić oceną prawną wyrażoną przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku, która sprowadza się do uznania, że doręczenie Skarżącemu decyzji Prezydenta z 19 czerwca 2023 r. nastąpiło 12 września 2023 r., co wynika ze zwrotnego potwierdzenie odbioru znajdującego się w aktach sprawy. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z 134 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł jak w punkcie II sentencji wyroku, działając na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 i art. 210 § 2 p.p.s.a. Zasądzony zwrot kosztów postępowania obejmuje wpis sądowy (100 zł).