II SA/Gl 71/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Dziuk, Sędziowie Sędzia WSA Edyta Kędzierska (spr.), Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2025 r. sprawy ze skargi P. sp. z o.o. w R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia 4 listopada 2024 r. nr SKO.V/428/172/2024 w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za nieosiągnięcie wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej na rzecz strony skarżącej 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Burmistrz Miasta C. decyzją z dnia 18 czerwca 2024 r. wymierzył P. Sp. z o.o. z siedzibą w R. karę pieniężną w wysokości 966,28 zł za niewykonanie obowiązku osiągnięcia w 2023 r. w odniesieniu do masy odebranych przez siebie, na odstawie umowy z właścicielem nieruchomości, odpadów komunalnych, poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że przedsiębiorca nie wykonał obowiązku osiągnięcia w 2023 r. w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych poziomu, który powinien wynieść 35%. Poziom osiągnięty przez ten podmiot wyniósł 0,46%. Organ I instancji przedmiotową karę pieniężną obliczył jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych na składowisku, określonej w przepisach wydanych na podstawie art. 290 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska (300,17 zł) i brakującej masy odpadów komunalnych wyrażonych w Mg, wymaganej do osiągnięcia odpowiedniego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyclingu (1,5475 Mg). Organ rozważył także przesłanki wynikające z art. 189 f § 1 pkt 1 k.p.a. i uznał, że nie zaistniały podstawy do odstąpienia od nałożenia przedmiotowej kary i poprzestania na pouczeniu. Podkreślił, że nie można uznać, iż waga naruszenia jest znikoma, bowiem osiągnięty przez podmiot poziom recyklingu wyniósł zaledwie 0,46%, gdy tymczasem wymagany zgodnie z ustawą z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (aktualnie Dz.U. z 2024 r. poz. 399), zwanej dalej u.c.p.g. poziom recyklingu powinien wynieść 35%. Ponadto spółka P. w latach 2020-2022 również nie osiągnęła wymaganego poziomu recyklingu. Spółka odbiera odpady z jednego miejsca w gminie - sklepu wielkopowierzchniowego, stąd też, zdaniem organu, ma znaczący wpływ na to, jakie odpady komunalne odbiera. Łatwiej jest bowiem dokonać kontroli odpadów komunalnych, jeśli odbiera się je tylko z jednego miejsca w danej gminie. W wyniku rozpoznania odwołania wniesionego przez P. Sp. z o.o., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku – Białej decyzją z dnia 4 listopada 2024 r. utrzymało w mocy opisaną wyżej decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że kara pieniężna za niewykonanie obowiązku polegającego na osiągnięciu odpowiedniego poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku odpadów komunalnych, przewidziana w art. 9x ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, należy do kategorii bezwzględnie określanych, a jej wysokość zależy m.in. od brakującej masy odpadów komunalnych, wyrażonej w Mg, wymaganej do osiągnięcia odpowiedniego poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami. Dodał, że decyzja wydana została na podstawie art. 9x ust 2 pkt 1 w zw. z art. 9g pkt 1 omawianej ustawy, a podstawą faktyczną było ustalenie, że skarżąca nie uzyskała w 2023 r. wymaganego poziomu recyklingu. Organ odniósł się do podniesionego w odwołaniu zarzutu niezastosowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. stwierdzając, że w przedmiotowej sprawie brak jest przesłanek do jego zastosowania. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa. W tym zakresie organ podniósł, że dokumenty zgromadzone w sprawie wskazują, iż skarżącej brakowało 34,54% do osiągnięcia wymaganego 35% poziomu recyklingu. Z powyższego wynika, że osiągnęła mniej niż 1% wymaganego poziomu recyklingu. W ocenie organu wartości powyższe nie świadczą o znikomej wadze naruszenia prawa, a brak spełnienia przesłanki pierwszej powoduje, że zbędne jest rozpatrywanie przesłanki drugiej. Organ odwoławczy dodał, że w rozpoznawanej sprawie procedura dotycząca odstąpienia od wymierzenia kary w oparciu o art. 189f § 2 k.p.a. nie została wszczęta, organ I instancji nie wydał bowiem postanowienia, o którym mowa w tym przepisie. Natomiast zastosowanie tej procedury ma charakter fakultatywny. Ponadto niewystarczające jest ustalenie, że podmiot, na który kara miała zostać nałożona, usunął naruszenie prawa lub powiadomił właściwe podmioty o stwierdzonym naruszeniu prawa. Przepis art. 189f § 2 k.p.a. wymaga bowiem wprost ustalenia przez organ nakładający karę, że odstąpienie od jej nałożenia pozwoli na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona. Dopiero stwierdzenie tej okoliczności umożliwia organowi skierowanie do strony postanowienia, w którym wyznaczy stronie termin do przedstawienia dowodów potwierdzających usunięcie naruszenia prawa lub powiadomienie właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa. W skardze wniesionej od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżąca podniosła zarzut naruszenia przez organ prawa materialnego, tj. art. 9x ust. 2 pkt 1 i ust. 3 w zw. z art. 9g pkt 1 u.c.p.g., poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że odpowiedzialność administracyjna wynikająca z tych przepisów ma charakter obiektywny i absolutny, co w konsekwencji doprowadziło do nałożenia na nią administracyjnej kary pieniężnej w sytuacji, gdy brak osiągnięcia wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu wynikał z przyczyn od niej niezależnych, zaś odpowiedzialność administracyjna nie ma charakteru absolutnego. Ponadto zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 80, art. 77 § 1 oraz art. 7 k.p.a., poprzez: - dowolną, a nie swobodną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, co doprowadziło do: nieprawidłowego ustalenia, że skarżąca dopuściła się naruszenia art. 9g pkt 1 w zw. z art. 9x ust. 2 u.c.p.g., podczas gdy nie jest ona adresatem tego obowiązku; nieprawidłowego ustalenia, że skarżąca dopuściła się ww. naruszenia z przyczyn zawinionych, podczas gdy przyczyny te były od niej niezależne; nieprawidłowego ustalenia, że waga naruszenia prawa nie była znikoma, a także że skarżąca nie zaprzestała naruszenia prawa, co ma znaczenie dla możliwości odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Podniosła również, że doszło do naruszenia przepisów postępowania poprzez brak wszechstronnej oceny przesłanek z art. 189f § 2 i 3 k.p.a., co ma znaczenie dla możliwości odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestania na pouczeniu na podstawie ww. przepisów. Skarżąca zarzuciła ponadto naruszenie przez organ przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że w sprawie nie zachodzą przesłanki do obligatoryjnego odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, o której mowa w art. 9x ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 9g pkt 1 u.c.p.g., podczas gdy w okolicznościach niniejszej sprawy przepis ten powinien mieć zastosowanie, albowiem zachodziły przesłanki do obligatoryjnego odstąpienia od nałożenia ww. kary pieniężnej, a także art. 189f § 2 i 3 k.p.a., poprzez brak należytego rozważenia przez organ II instancji, czy odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej na tej podstawie i poprzestanie na pouczeniu pozwoli na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna. Skarżąca podniosła także zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 189d w zw. z art. 189a § 1 i § 2 pkt 1 k.p.a., poprzez uznanie, że nie znajduje on zastosowania do administracyjnej kary pieniężnej z art. 9x ust. 2 u.c.p.g., z uwagi na fakt, że przepis odrębny, tj. art. 9x ust. 3 u.c.p.g., określa przesłanki jej wymiaru, podczas gdy przepis ten ma charakter techniczny i wskazuje wyłącznie sposób obliczenia kary, a nie przesłanki jej wymiaru, a w konsekwencji art. 189d k.p.a. powinien znaleźć zastosowanie do ww. administracyjnej kary pieniężnej. Zarzuciła również naruszenie przez organ art. 9x ust. 3 u.c.p.g. poprzez błędne obliczenie wysokości kary pieniężnej, o której mowa w art. 9x ust. 2 pkt 1 tej ustawy, w tym w szczególności poprzez niezaokrąglenie kwoty wysokości kary administracyjnej do pełnych złotych. Podniosła także, że doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 107 § 1 pkt 6 i § 3, art. 11 oraz art. 8 § 1 k.p.a. polegającego na tym, że organ II instancji nie ustosunkował się do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu, jak również nie wskazał faktów i dowodów, na których oparł się wydając decyzję oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady przekonywania z art. 11 k.p.a. oraz zasady pogłębiania zaufania do organów władzy publicznej z art. 8 § 1 k.p.a. Zarzuciła również naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. oraz zasady praworządności (art. 6 k.p.a.), zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), zasady rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony (art. 7a k.p.a.), zasady równego traktowania, pogłębiania zaufania obywateli i utrwalonych praktyk rozstrzygania spraw (art. 8 k.p.a.), zasady informowania stron (art. 9 k.p.a.) oraz zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.), poprzez przyjęcie w treści przedmiotowej decyzji zupełnie innego rozstrzygnięcia niż w treści decyzji z dnia 14 lutego 2024 r. znak; [...], wydanej w tożsamym stanie faktycznym i prawnym przez ten sam organ odwoławczy względem tożsamego podmiotu tj. skarżącej. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji oraz o umorzenie postępowania, ewentualnie o uchylenie w całości decyzji obu instancji i wskazanie organowi I instancji sposobu załatwienia niniejszej sprawy i zobowiązanie go do wydania w określonym terminie decyzji uwzględniającej zgłoszone przez skarżącą wyjaśnienia, tj. decyzji w przedmiocie odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Skarżąca wniosła ponadto o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 cytowanego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935), zwanej dalej P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi; naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W wyniku przeprowadzenia kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie zgodności z prawem, stwierdzić należało, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, gdyż przy wydaniu decyzji doszło do naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego, które miało wpływ na treść rozstrzygnięcia. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja organu odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji o wymierzeniu stronie skarżącej kary pieniężnej za niewykonanie obowiązku osiągnięcia w 2023 r. poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu w odniesieniu do masy odebranych przez nią, na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości, odpadów komunalnych. Podkreślenia zatem wymagało, że zgodnie z art. 9g pkt 1 u.c.p.g. podmiot odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości jest obowiązany do osiągnięcia w danym roku kalendarzowym w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu określonych w art. 3aa albo art. 3b ust. 1 tej ustawy. Natomiast według art. 9x ust. 2 pkt 1 u.c.p.g. przedsiębiorca odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości, który nie wykonuje obowiązku określonego w art. 9g – podlega karze pieniężnej, obliczonej odrębnie dla wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu. Sposób obliczenia wysokości wyżej wymienionej kary został określony w art. 9x ust. 3 u.c.p.g. Zgodnie z tym przepisem organ I instancji wskazał, że przedmiotową karę pieniężną obliczył jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych na składowisku, określonej w przepisach wydanych na podstawie art. 290 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska i brakującej masy odpadów komunalnych wyrażonej w Mg, wymaganej do osiągnięcia odpowiedniego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu (1,5475 Mg). W powyższym zakresie podkreślenia jednakże wymagało, że zgodnie z art. 9zf u.c.p.g., do kar pieniężnych stosuje się przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz.U. z 2025 r. poz. 111) z tym, że uprawnienia organów podatkowych przysługują wójtowi, burmistrzowi, prezydentowi miasta oraz wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska. Natomiast na podstawie art. 63 § 1 Ordynacji podatkowej, obliczoną administracyjną karę pieniężną zaokrągla się do pełnych złotych w ten sposób, że końcówki kwot wynoszące mniej niż 50 groszy pomija się, a końcówki kwot wynoszące 50 i więcej groszy podwyższa się do pełnych złotych. Organ I instancji wśród podstaw prawnych rozstrzygnięcia wymienił art. 9zf u.c.p.g., jednakże wymierzył karę pieniężną w kwocie 966,28 zł, zatem z pominięciem wymienionej regulacji, zaś organ odwoławczy utrzymał w mocy powyższą decyzję. W konsekwencji, wysokość kary została określona ze wskazanym naruszeniem prawa. Natomiast organ odwoławczy, jako organ rozpoznający sprawę ponownie, w jej całokształcie, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.), zobowiązany był do dokonania obliczeń i do określenia wysokości kary z uwzględnieniem przytoczonego wyżej przepisu art. 63 § 1 Ordynacji podatkowej. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi wskazać należało, że – zgodnie z cytowanymi wyżej przepisami - warunkiem nałożenia przedmiotowej kary jest zaistnienie okoliczności obiektywnej, jaką jest niewykonanie obowiązków określonych w art. 9g u.c.p.g. W konsekwencji tego, organ administracji nie ma podstaw prawnych do uwzględnienia takich okoliczności, jak wskazany w skardze brak zawinienia zobowiązanego i nie prowadzi ustaleń w zakresie tego, czy do naruszenia obowiązków doszło z przyczyn niezależnych od podmiotu zobowiązanego. Jak podkreśla się w orzecznictwie, przesłanką wymierzenia kary jest obiektywnie pojęta bezprawność administracyjna polegająca na braku realizacji obowiązków wynikających z art. 9g u.c.p.g. (por. wyrok NSA z dnia 17 października 2023 r., sygn. akt III OSK 2849/21). Bezpodstawne były również zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organ art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że w sprawie nie zachodzą przesłanki do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, podczas gdy – w ocenie skarżącej - w okolicznościach niniejszej sprawy przepis ten powinien mieć zastosowanie, a także art. 189f § 2 i 3 k.p.a., poprzez brak należytego rozważenia przez organ II instancji, czy odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej na tej podstawie i poprzestanie na pouczeniu pozwoli na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona kara administracyjna. Podkreślenia bowiem wymagało, że zgodnie z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa. W tym zakresie zasadnie zatem organ podniósł, że dokumenty zgromadzone w sprawie wskazują, iż skarżącej brakowało 34,54% do osiągnięcia wymaganego 35% poziomu recyklingu. Z powyższego wynika, że osiągnęła mniej niż 1% wymaganego poziomu recyklingu. Prawidłowa była zatem ocena organu, że wartości powyższe przemawiają przeciwko przyjęciu, że waga naruszenia prawa była znikoma, a brak spełnienia przesłanki pierwszej powoduje, że zbędne jest rozpatrywanie przesłanki drugiej. Nie zasługiwały również na uwzględnienie zarzuty skargi dotyczące naruszenia w przedmiotowej sprawie art. 189f § 2 i § 3 k.p.a. Przepis ten może mieć bowiem zastosowanie w okolicznościach, w których – jak określa wprost w swojej treści - odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej, pozwoli na spełnienie celów, dla których kara miałaby być nałożona. Zasadnie zatem stwierdził organ odwoławczy, że - mając na uwadze fakt, iż skarżąca nie osiągnęła wymaganych poziomów recyklingu w latach 2020-2022, a także osiągnięty poziom recyklingu, którego dotyczy niniejsza sprawa, nie jest uzasadnione uznanie w tych okolicznościach, że odstąpienie od nałożenia kary pozwoli na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona. Bezpodstawny był także zarzut naruszenia przez organ art. 189d w zw. z art. 189a § 1 i § 2 pkt 1 k.p.a., poprzez uznanie, że nie znajduje on zastosowania do administracyjnej kary pieniężnej z art. 9x ust. 2 u.c.p.g., podczas gdy – w ocenie skarżącej - art. 9x ust. 3 u.c.p.g. ma charakter techniczny i wskazuje wyłącznie sposób obliczenia kary, a nie przesłanki jej wymiaru, a w konsekwencji art. 189d k.p.a. powinien znaleźć zastosowanie do wymienionej administracyjnej kary pieniężnej. W zakresie tego zarzutu wskazać należało, że zgodnie z art. 189a § 2 pkt 1 k.p.a., przepisy działu IVa, a zatem również art. 189d k.p.a., nie mają zastosowania w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych, przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej. Taka okoliczność zaistniała w niniejszej sprawie, gdyż kwestie dotyczące wymiaru kary będącej przedmiotem postępowania zostały precyzyjnie uregulowane w art. 9x ust. 3 u.c.p.g. Mając na uwadze przedstawiony stan sprawy wskazać należało, że skarga zasługiwała na uwzględnienie w części dotyczącej zarzutu nieprawidłowego określenia wysokości kary pieniężnej, o której mowa w art. 9x ust. 2 pkt 1 u.c.p.g., poprzez niezaokrąglenie kwoty wysokości kary administracyjnej do pełnych złotych. W wyniku przeprowadzonej w określonych wyżej ramach, kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji stwierdzić zatem należało, że przy jej wydaniu doszło do naruszenia przepisów prawa, które miało wpływ na wynik sprawy. Wobec powyższego, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c. P.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji uwzględni wskazaną wyżej wykładnię przepisów i na tej podstawie wyda rozstrzygnięcie, mając na uwadze, że zgodnie z art. 9zf u.c.p.g., do kar pieniężnych stosuje się przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz.U. z 2025 r. poz. 111). Natomiast na podstawie art. 63 § 1 Ordynacji podatkowej, obliczoną administracyjną karę pieniężną zaokrągla się do pełnych złotych w ten sposób, że końcówki kwot wynoszące mniej niż 50 groszy pomija się, a końcówki kwot wynoszące 50 i więcej groszy podwyższa się do pełnych złotych. Przepis art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a. stanowił podstawę rozstrzygnięcia w przedmiocie zwrotu stronie skarżącej kosztów postępowania, tj. wpisu w wysokości 100 zł.