II SA/Gl 710/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący NSA Ewa Krawczyk Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.) Asesor WSA Barbara Brandys – Kmiecik Protokolant stażysta Ewa Pasiek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę Postanowieniem z dnia [...] r. Prezydent Miasta J. działając w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4, art. 147, art. 149 § 1 i art. 150 k.p.a. wznowił na żądanie A. K., współużytkownika wieczystego działki nr A obręb [...] w J., postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją tego organu z dnia [...] r. znak: [...]. Mocą tej decyzji udzielono Gminie J. pozwolenia na "budowę drogi – Trasa Śródmieścia na odcinku od osi ul. [...] do km [...]+[...]" przewidzianej do realizacji na działkach nr B, C obręb [...] oraz działkach nr D, E obręb [...] w J.. W uzasadnieniu postanowienia organ podał, że należało wznowić postępowanie w sprawie, bowiem A. K. mimo posiadania statusu strony nie brał nim udziału bez własnej winy i złożył stosowny wniosek. Następnie decyzją z dnia [...] r. opartą na przepisie art. 151 § 2 w związku z art. 146 § 2 k.p.a. Prezydent Miasta J. stwierdził, że wspomniana wyżej decyzja udzielająca pozwolenia na budowę drogi została wydana z naruszeniem prawa, jednocześnie organ ten odstąpił od jej uchylenia, gdyż w wyniku wznowionego postępowania mogłaby i zapadłaby wyłącznie decyzja odpowiadająca w swojej istocie decyzji dotychczasowej. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie wskazał, że wnioskujący o wznowienie postępowania nie brał udziału w czynnościach postępowania i nie został powiadomiony o wydaniu decyzji. Ponownie przeprowadzone postępowanie dowodowe wykazało jednak, że decyzja udzielająca Gminie J. pozwolenia na budowę drogi jest prawidłowa. Udział w postępowaniu A. K. nie wpłynąłby zaś na treść wydanej decyzji i nie zmienił jej istoty, a zatem brak jest podstaw do jej uchylenia. W odwołaniu od tego orzeczenia skarżący wniósł o jego uchylenie w części dotyczącej odstąpienia od uchylenia decyzji z dnia [...] r. Podniósł, że jako przedsiębiorca nabył działkę nr A obok budowanej Trasy Śródmieścia z zamiarem prowadzenia na niej działalności gospodarczej. W związku z pominięciem jego udziału w postępowaniu został pozbawiony możliwości złożenia wniosku o wyrażenie zgody na budowę zjazdu z budowanej drogi na jego działkę. W tym kontekście stwierdzenie zawarte w zaskarżonej decyzji, iż w sprawie zapadłaby wyłącznie decyzja odpowiadająca w swojej istocie decyzji dotychczasowej jest nadużyciem prawa. Wskazał też, że na skutek tej decyzji został pozbawiony możliwości zagospodarowania działki w sposób mu odpowiadający, jej zabudowy w części przylegającej do drogi oraz czerpania z tego tytułu należnych pożytków. Zaskarżoną następnie do sądu administracyjnego decyzją z dnia [...] r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wskazał, że budowa Trasy Śródmieścia przebiega poza działką A i jej realizacja nie spowoduje żadnych ograniczeń lub utrudnień w perspektywicznym zagospodarowaniu działki odwołującego się. Także wjazd z działki na Trasę Śródmieścia będzie zaprojektowany i wykonany zgodnie z obowiązującymi przepisami. W tej sytuacji udział odwołującego się w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę drogi nie wpłynąłby na treść wydanej decyzji i nie zmieniłby jej istoty, a zatem należało utrzymać w mocy decyzję Prezydenta Miasta J. o odmowie uchylenia własnej z dnia [...] r. W skardze A. K. zastępowany przez pełnomocnika J. S. będącego pracownikiem firmy prowadzonej przez skarżącego, wniósł o uchylenie decyzji Wojewody [...] zarzucając wydanie jej z naruszeniem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 6 i art. 10 tej ustawy. Wskazał, że stwierdzenie Wojewody o przebiegu drogi poza działką nr A i braku z tego powodu ograniczeń i utrudnień w korzystaniu z niej jest półprawdą, ponieważ działka ta przylega bezpośrednio do budowanej drogi. Także mało wiarygodne jest twierdzenie o wykonaniu w przyszłości zjazdu na drogę zgodnie z obowiązującymi przepisami. Podał, że wcześniej wydana decyzja prezydenta Miasta J. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] r. dotyczyła także działki A. Ponadto w linii rozgraniczenia w/w inwestycji znajduje się obiekt budowlany, który w myśl przepisów winien zostać zburzony przez inwestora. Dodatkowo skarżący podniósł, że w toku prac budowlanych dokonano istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego polegającego na innym poprowadzeniu drogi na projektowanym odcinku. W projekcie tym przewidziano bowiem w szczególności czasowe zajęcie działki nr A. Powyższe w opinii skarżącego dowodzi, że twierdzenie organu o tym, iż udział skarżącego w postępowaniu nie wpłynąłby na treść wydanej decyzji jest nieprawdziwe. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości przesłanki przywołane w motywach zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie mogła odnieść skutku. Sąd kontrolując zaskarżoną decyzję w aspekcie jej zgodności z prawem, zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), a także nie będąc związany stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej P.p.s.a.) zarzutami skargi, wskazaną w niej podstawą prawną oraz sformułowanymi w niej wnioskami uznał, że nie narusza ona przepisów prawa materialnego, a także nie narusza przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Instytucja wznowienia postępowania administracyjnego uregulowana przepisami art. 145 – 153 k.p.a. ma na celu usuwanie wad jakimi są obarczone ostateczne decyzje administracyjne i postanowienia od których przysługiwało zażalenie czy wręcz eliminację takich dotkniętych wadami prawnymi orzeczeń z obrotu prawnego w przypadku zaistnienia ustawowych przesłanek takiego rozstrzygnięcia. Jedną z przesłanek nakazujących organowi wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją, jest zgodnie z przepisem art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. brak udziału strony w postępowaniu bez własnej winy. W kontrolowanym postępowaniu bezsporne jest, że skarżący wraz z małżonką nabyli w [...] 2000 r. użytkowanie wieczyste stanowiącej własność Skarbu Państwa działki nr A obręb [...] położonej w J.. Poza sporem pozostaje także, że działka ta graniczy bezpośrednio z terenem budowy drogi Trasa Śródmieścia, na którą Prezydent Miasta J. udzielił pozwolenia na budowę decyzją z dnia [...] r. Z akt postępowania zakończonego tą decyzją wynika, że współużytkownicy wieczyści działki nr A, mimo iż przysługiwał im z wyżej opisanych względów status strony postępowania, nie brali w nim udziału bez swojej winy. Pismem z dnia [...] 2004 r. określonym jako "zażalenie" A. K. wystąpił ze skargą do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w której wskazał, że nie został powiadomiony o wydaniu decyzji udzielającej pozwolenia na budowę drogi, a także decyzji udzielającej pozwolenia na budowę kanału wód dołowych [...]– skrzyżowanie z Trasą Śródmieścia. W związku z powzięciem tej informacji domagał się "wszczęcia postępowania administracyjnego celem wydania decyzji w tej sprawie". Pismo to postanowieniem z dnia [...] r. wydanym w oparciu o art. 65 § 1 k.p.a. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przekazał według właściwości Wojewodzie [...], a ten kolejnym postanowieniem z dnia [...] r. przekazał sprawę do załatwienia Prezydentowi Miasta J. wskazując zasadnie, że skargę A. K. dotyczącą trzech ostatecznych decyzji tego organu, a to decyzji z [...] r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, decyzji z dnia [...] r. o pozwoleniu na budowę drogi oraz decyzji z dnia [...] r. o pozwoleniu na budowę kanału wód dołowych należy potraktować stosownie do treści art. 235 k.p.a. jako żądanie wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności tych decyzji. Wojewoda w uzasadnieniu swojego postanowienia podał także, że po przeanalizowaniu należących do jego właściwości jako organu II instancji dwóch wyżej wymienionych decyzji udzielających pozwolenia na budowę nie stwierdził wystąpienia przesłanek z art. 156 k.p.a. nakazujących mu uruchomienie postępowania nieważnościowego. W tym stanie rzeczy doszedł do wniosku, że przedmiotową skargę należy potraktować jako wniosek o wznowienie postępowań w sprawach zakończonych udzielonymi pozwoleniami na budowę i przekazał sprawę organowi I instancji. W zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz postanowieniu tego organu brak było informacji w kwestii dochowania przez skarżącego terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania o jakim jest mowa w art. 148 § 1 i 2 k.p.a. Wobec powyższego Sąd z urzędu skontrolował czy wniosek skarżącego o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] r. zawarty w piśmie z dnia [...] 2004 r. został złożony z zachowaniem terminu jednego miesiąca od dnia w którym strona dowiedziała się o decyzji. Po przeanalizowaniu pod tym kątem akt sprawy należy dojść do wniosku, że żądanie skarżącego zostało wniesione z zachowaniem terminu, gdyż mimo, że akta sprawy zawierają szereg wcześniejszych pism skarżącego kwestionujących prowadzenie robót budowlanych w sąsiedztwie jego działki, czy składowanie na tej działce bez jego zgody materiałów budowlanych, to dopiero z treści skargi z dnia [...] 2004 r. wynika, że skarżący mniej więcej w dacie jej sporządzania uzyskał informację o udzielonym pozwoleniu na budowę Trasy Śródmieścia. Z treści wcześniejszych pism (w tym pisma z dnia [...] 2004 r.) należy zaś wnosić, że nie posiadał on wcześniej wiadomości o wydaniu przedmiotowej decyzji. W innych pismach jest bowiem mowa tylko o decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu przedmiotowej inwestycji. Należy też zauważyć, że chociaż przepis art. 146 § 1 k.p.a. nakazuje liczyć bieg opisanego wyżej terminu do daty wniesienia podania o wznowienie postępowania do organu, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, to jednak w kontrolowanym postępowaniu zastosowanie znajdzie przepis art. 65 § 2 k.p.a. zgodnie z którym podanie wniesione do organu niewłaściwego przed upływem przepisanego terminu uważa się za wniesione z zachowaniem terminu. Przechodząc do merytorycznej kontroli zaskarżonej decyzji przyjdzie stwierdzić, że ustawodawca poza pozytywnymi przesłankami wznowienia postępowania zakończonego ostatecznym orzeczeniem wymienionym w art. 145 § 1 i 145a k.p.a. przewidział też negatywne przesłanki uniemożliwiające uchylenie decyzji w wyniku wznowienia postępowania i to pomimo wystąpienia przesłanek do ich uchylenia. Podkreślił to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 września 1999 r. (I SA 1956/96, LEX nr 48580) stwierdzając, że art. 146 k.p.a. "zawiera dwie przesłanki negatywne (zawarte w § 1 i § 2) ograniczające dopuszczalność uchylenia decyzji administracyjnej w trybie wznowienia postępowania. Wystąpienie tych przesłanek nie ogranicza dopuszczalności wznowienia postępowania, ogranicza natomiast możliwość organu rozstrzygnięcia we wznowionym postępowaniu sprawy co do istoty". Jedną z negatywnych przesłanek przewidzianych w art. 146 § 1 k.p.a., która uniemożliwia uchylenie zaskarżonej decyzji może być upływ terminu przedawnienia. Druga z negatywnych przesłanek wynikająca z art. 146 § 2 k.p.a., która zdaniem orzekających w sprawie organów wystąpiła w kontrolowanym postępowaniu zakłada, że nie wszystkie wady postępowania administracyjnego mają znaczący wpływ na treść rozstrzygnięcia. Wyjawienie tych wad i ich usunięcie we wznowionym postępowaniu prowadzi często do konstatacji, że pomimo ich usunięcia treść rozstrzygnięcia winna pozostać niezmieniona, gdyż jest zgodna z prawem. W tym wypadku nie uchyla się zaskarżonej decyzji, jednak w uzasadnieniu decyzji wydanej w trybie art. 151 § 2 k.p.a. należy wykazać, jakiego naruszenia prawa procesowego dopuścił się organ administracji w poprzednim postępowaniu oraz że naruszenia te nie miały żadnego wpływu na treść podjętego w sprawie merytorycznego rozstrzygnięcia (por. Cz. Martysz, Komentarz do art. 146 k.p.a. [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom I i II, Zakamycze, 2005 r. W ocenie Sądu postępowanie przeprowadzone przez Prezydenta Miasta J., tak co do przyczyn wznowienia, jak i co do rozstrzygnięcia istoty sprawy zostało przeprowadzone zgodnie z prawem, a zatem podzielić należy stanowisko Wojewody [...], który utrzymał w mocy w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. decyzję organu I instancji wydaną w trybie art. 151 § 2 k.p.a. Co się tyczy podniesionych w skardze zarzutów związanych z ograniczeniem możliwości zagospodarowania działki nr A w związku z realizacją inwestycji, a także zastrzeżeń odnoszących się do braku zgodności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę Trasy Śródmiejskiej z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wskazać należy, że decyzja z dnia [...] r. wydana została w oparciu o ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego m. J. przyjętego uchwałą Rady Miejskiej J. nr [...] z dnia [...] r, i opublikowanej w Dz. Urz. Woj. [...] nr [...], poz. [...] z dnia [...] r. Plan ten wprowadził już zatem ograniczenia w zagospodarowaniu działek sąsiadujących z przewidzianą w tym planie Trasą Śródmiejską. Zauważyć wreszcie należy, że stosownie do art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) aktualnie decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu czy jak w analizowanym przypadku decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego wydaje się tylko w przypadku braku miejscowego planu dla danego terenu. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 przywołanej ustawy ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, skoro zatem wskazany wyżej plan miejscowy zachował swoją moc w oparciu o art. 87 ust. 1 tej ustawy, zatem zarzut o braku zgodności udzielonego pozwolenia na budowę z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie mógł zostać uwzględniony. Z tych powodów Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.