II SA/Gl 710/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Protokolant referent Aleksandra Gumuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi E. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie oraz wykonania urządzeń zapobiegających szkodom oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r., Nr [...], Prezydent Miasta B. odmówił wydania nakazu L. L., dotyczącego przywrócenia poprzedniego stanu wody na gruncie działki nr "1" obręb K. w B., jak też wykonania na wskazanej działce urządzeń zapobiegających szkodom na terenie działki nr "2" obręb K. w B., której właścicielem jest R. T. Jako materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia organ wskazał art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2005 r., Nr 239, poz. 2019 z późn. zm.). W uzasadnieniu przedstawiono dotychczasowy przebieg postępowań prowadzonych na skutek interwencji mieszkańców ul. [...] w B. w związku z nielegalnym zarurowaniem cieku wodnego [...] przez L. L. Wskazano na rozstrzygnięcia organu nadzoru budowlanego w tej sprawie oraz na okoliczność wykonania nałożonych przez ten organ obowiązków, co zostało potwierdzone przez Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w G. Wskazano też, że Prezydent B. nie jest administratorem cieków wodnych w obrębie miasta. Kontrolę gospodarki wodami prowadzi natomiast Dyrektor RZGW w G. Dalej organ pierwszej instancji wskazał, że postępowanie zakończone niniejszą decyzją zostało zainicjowane przez obecnie skarżącego E. T., który w piśmie z dnia [...] r. wystąpił do organu m.in. z wnioskiem o wszczęcie postępowania w przedmiocie naruszenia stosunków wodnych na przedmiotowym terenie oraz o zobowiązanie właściciela działek, na których usytuowana jest grobla oraz urządzenie wodne, do przywrócenia stanu poprzedniego tj. stanu istniejącego zanim przeprowadzone zostały roboty budowlane przez L. L. w obrębie grobli i potoku [...]. W dniu [...] r. przeprowadzono wizję terenową, w trakcie której stwierdzono, że działki nr "1" i "2" są gruntami sąsiednimi. Naturalną granicę stanowi ciek wodny [...]. W terenie nie stwierdzono znaków granicznych umożliwiających odtworzenie przebiegu granic poszczególnych działek. Ciek wodny [...] jest powierzchniową wodą płynącą. W trakcie wizji skarżący oświadczył, iż decyzja organu nadzoru budowlanego nie została wykonana przez L. L. i domagał się usunięcia kręgów betonowych dołożonych do przepustu oraz przywrócenia kształtu i położenia w terenie koryta cieku [...] do stanu poprzedniego, tzn. przed nielegalnym zarurowaniem. Ponadto stwierdzono niedrożność przepustu kanalizacji deszczowej przez ciek [...], co jest związane ze zsuwaniem się ziemi ze skarp brzegowych w rejonie tego przepustu. Reasumując organ pierwszej instancji stwierdził, że szkodliwy wpływ na grunty sąsiednie nie jest związany ze zmianą stanu wody na działce nr "1". Po wykonaniu przez L. L. robót budowlanych wody opadowe spływają do cieku [...] tak, jak to miało miejsce przed przekształceniem powierzchni działki. W tej sytuacji organ nie znalazł podstaw do zastosowania art. 29 Prawa wodnego. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący wniósł o jej uchylenie i ponowne rozpatrzenie sprawy w sposób należyty i zgodny z obowiązującymi przepisami prawa. Zarzucił, że sprawa nie została należycie wyjaśniona. W szczególności organ nie ustalił, kto jest właścicielem działki, na której usytuowany jest ciek wodny [...] oraz przedmiotowa grobla. Ustalenie, komu przysługuje prawo własności gruntu stanowiło obowiązek organu. Organ nienależycie przeprowadził postępowanie dowodowe celem potwierdzenia istnienia zmiany stosunków wodnych na gruncie ze szkodą dla działek sąsiednich podczas, gdy ustalenie tych okoliczności należało do podstawowych elementów stanu faktycznego sprawy. Tym samym doszło do naruszenia art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Skarżący powołał się też na wybrane orzeczenia sądów administracyjnych dotyczące interpretacji i stosowania art. 29 Prawa wodnego. Rozpoznając to odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że stan faktyczny i prawny sprawy został ustalony prawidłowo przez organ pierwszej instancji. Podzielił stanowisko, że w sprawie nie doszło do zmiany stosunków wodnych, która powodowałaby konieczność wydania decyzji z art. 29 Prawa wodnego. W szczególności organ odwoławczy wskazał, że w toku postępowania ustalono, iż jedynymi czynnościami, które wykonał L. L. na swojej działce było wyrównanie i nadsypanie gruntu ziemią. Przeprowadzone oględziny nie wykazały aby te czynności przyczyniły się do zmiany stosunków wodnych na gruncie ponieważ wody powierzchniowe nadal spływają do potoku [...]. W ocenie organu odwoławczego problemy poruszone w odwołaniu związane są z prawidłowym administrowaniem ciekiem wodnym [...] i nie podlegają rozwiązaniu przy zastosowaniu art. 29 ust. 3 Prawa wodnego. Gospodarkę gruntami pokrytymi płynącymi wodami powierzchniowymi wykonują jednostki oraz organy, o których mowa w art. 11 ust. 1 ustawy. W skardze na powyższą decyzję skarżący zarzucił naruszenie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego poprzez przyjęcie, że dyspozycja tego przepisu nie znajduje zastosowania w sprawie bez odwołania się do opinii biegłego oraz naruszenie art. 77 § 1, art. 80, art. 84 § 1 w związku z art. 7 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania z naruszeniem wskazanych przepisów. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący uznał za bezsporne, że L. L. ingerował w stosunki wodne na działce nr "1", a przeprowadzone przez niego bez pozwoleń wodnoprawnych prace w korycie cieku wodnego [...] wywarły szkodliwy wpływ na grunty sąsiednie. Potwierdzeniem tych okoliczności są rozstrzygnięcia organu nadzoru budowlanego, a także treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji. W dalszej części powtórzono stanowisko zawarte w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Dodatkowo wskazano, że w sprawie istniała konieczność przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, jako że rozstrzygnięcie sprawy wymagało wiadomości specjalnych. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy wskazał też, że skoro L. L. nie jest właścicielem gruntów, na których znajduje się ciek wodny [...], to nie ma podstaw do wydania decyzji w trybie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego. Na rozprawie w dniu 27 stycznia 2012 r. pełnomocnik skarżącego i jednocześnie uczestnika postępowania R. T. wniosła jak w skardze. Oświadczyła, że skarżącym w niniejszej sprawie jest E. T., a jego legitymacja wynika z faktu, że na jego rzecz ustanowiono dożywotnie prawo użytkowania działki nr "2", na dowód czego złożyła odpis z księgi wieczystej. Podniosła, że nie jest istotne po czyjej działce biegnie potok. Istotne jest, że na skutek prac wykonanych przez L. L. w obszarze potoku i na działce sąsiedniej doszło do zmiany stanu wody niekorzystnie wpływającego na nieruchomości sąsiednie, w tym na nieruchomość skarżącego, a ustalenie tego wpływu winno nastąpić w oparciu o opinię biegłego. Uczestnik postępowania L. L. wniósł o oddalenie skargi. Oświadczył, że wykonane przez niego prace nie mają żadnego wpływu na stan wody na działce skarżącego, która jest położona ok. 5 m powyżej potoku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a także poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji wykazało, że są one zgodne z prawem. Przed dokonaniem merytorycznej oceny kontrolowanych aktów odnieść się przyjdzie do legitymacji skarżącego do wniesienia skargi w niniejszym postępowaniu. Zgodnie bowiem z art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Kwestia ta ma o tyle znaczenie, że w postępowaniu administracyjnym skarżący występował jako pełnomocnik właściciela działki nr "2" i nie wykazał własnego interesu prawnego uprawniającego do występowania w sprawie w charakterze strony tego postępowania. Jak jednak wynika ze złożonego na rozprawie przez pełnomocnika skarżącego odpisu z księgi wieczystej nr [...], obejmującej działkę oznaczoną nr "2", na nieruchomości tej ustanowione jest dożywotnie i bezpłatne prawo jej użytkowania m.in. na rzecz skarżącego. W ocenie składu orzekającego tego rodzaju ograniczone prawo rzeczowe stanowi wystarczającą przesłankę do uznania interesu prawnego skarżącego, a tym samym do uznania jego legitymacji skargowej w niniejszej sprawie. Przechodząc zatem do merytorycznej kontroli zaskarżonej decyzji wskazać należy, że została ona wydana w oparciu o art. 29 ust. 1 i 3 ustawy Prawo wodne. W myśl art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Zgodnie natomiast z ust. 3 powołanego przepisu jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Analiza przytoczonego przepisu prowadzi do nie budzącego wątpliwości wniosku, iż ewentualne wydanie przez właściwy organ decyzji nakazującej przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom bezwzględnie wymaga uprzedniego wykazania, iż właściciel gruntu istotnie zmienił stan wód na gruncie a nadto, że zmiana ta szkodliwie wpływa na grunty sąsiednie. W konsekwencji oczywistym jest, że postępowanie oparte na art. 29 ust. 3 ustawy doprowadzić ma, w zależności od wyniku ustaleń, bądź to do nakazania właścicielowi gruntu dokonania odpowiednich czynności bądź też, w przypadku postępowania prowadzonego na wniosek, do odmowy wydania wobec właściciela gruntu nakazu przewidzianego w art. 29 ust. 3 Prawa wodnego. Nie ma zatem prawnej możliwości rozważania sprawy ewentualnego nakazu w stosunku do osoby innej niż właściciel gruntu. W niniejszej sprawie istotą sporu było dopatrywanie się przez skarżącego takich działań ze strony uczestnika postępowania L. L., które wyczerpywały przesłanki zastosowania powołanego przepisu Prawa wodnego. Tymczasem, jak wynika z akt sprawy, poczynione przez L. L. roboty budowlane i inne prace w rejonie przedmiotowej grobli i cieku wodnego [...], miały charakter samowolnych robót budowlanych, wobec których było prowadzone postępowanie przez organy nadzoru budowlanego. Postępowanie to, co nie jest kwestionowane przez skarżącego, doprowadziło do wydania decyzji nakazujących określone działania. Jeżeli działania te nie zostały wykonane lub zostały wykonane w sposób niewłaściwy, to wówczas ich realizacji należało dochodzić przed organami nadzoru budowlanego, chociażby poprzez domaganie się wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Wydanie w niniejszym postępowaniu decyzji w oparciu o art. 29 ust. 3 Prawa wodnego byłoby w istocie wkroczeniem przez organ wodny w kompetencje organu nadzoru budowlanego, na dodatek w sprawie, w której zapadło już ostateczne rozstrzygnięcie. Niezależnie od powyższego zgodzić się przyjdzie z organami orzekającymi w niniejszej sprawie, że ustalenie statusu własności gruntu, po którym przebiega ciek wodny pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Bezspornym w sprawie jest bowiem, że ciek wodny [...] jest śródlądową wodą powierzchniową płynącą (art. 5 ust. 3 pkt 1 lit. a Prawa wodnego) i jako taki stanowi własność Skarbu Państwa (art. 10 ust. 1a Prawa wodnego). Skoro tak, to wszelkie ewentualne ingerencje właściciela gruntu sąsiedniego w ten ciek nie mieszczą się w działaniach, o których mowa w art. 29 ust. 1 Prawa wodnego. Zebrany w sprawie materiał nie pozwala na stwierdzenie, że właściciel gruntu sąsiedniego podjął działania na swoim gruncie, które spowodować by miały zmianę stanu wody na tym gruncie. Brak takich działań eliminuje możliwość zastosowania dyspozycji art. 29 ust. 3 Prawa wodnego. W tym miejscu wskazać przyjdzie, że Sąd nie podziela tych zarzutów skargi, które dotyczą naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy i przeprowadzona przez organy ocena tego materiału dawały dostateczną podstawę do wydania rozstrzygnięcia o odmowie wydania tak nakazu przywrócenia stanu poprzedniego, jak i wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom. Stan faktyczny ustalony został w szczególności na podstawie wizji terenowej z dnia [...] r., przy czym strony nie kwestionowały poczynionych podczas tej wizji ustaleń faktycznych. Nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut odstąpienia przez organy od przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego. Według skarżącego dowód ten miałby zostać przeprowadzony na okoliczność szkodliwego wpływu na grunty sąsiednie przeprowadzonych przez L. L. czynności. Skoro jednak czynności te, jak wyżej wskazano, nie były czynnościami właściciela gruntu w stosunku do tego gruntu, to przeprowadzenie dowodu na tę okoliczność w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 29 Prawa wodnego, było bezprzedmiotowe. Niezależnie od powyższego Sąd dostrzega, że działania właściciela sąsiedniego gruntu w obrębie cieku wodnego [...] mogły stanowić przyczynę niekorzystnego oddziaływania na inne nieruchomości sąsiednie. Wobec jednak statusu prawnego tego cieku wodnego, ewentualne roszczenia w tym zakresie winny być kierowane do organu właściwego w sprawach gospodarowania wodami, w tym przypadku do Dyrektora RZGW w G. To ten organ, jako wykonujący prawa właścicielskie, a jednocześnie jako odpowiedzialny za prawidłową gospodarkę wodną posiada instrumenty prawne służące zapobieganiu nieuprawnionej ingerencji w cieki wodne. Reasumując powyższe rozważania Sąd podziela stanowisko organów orzekających w niniejszej sprawie, że brak było przesłanek do wydania decyzji z art. 29 ust. 3 Prawa wodnego. Tym samym skarga, jako nieuzasadniona, podlegała oddaleniu na zasadzie art. 151 p.p.s.a.