II SA/Gl 711/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2012 r. sprawy ze skargi M.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargę. W dniu [...] r. w Urzędzie Gminy w Z. M. J. złożył wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla budowy budynku gospodarczego na działce ewidencyjnej nr 1 położonej w Z. przy ul. [...]. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wójt Gminy Z. ustalił warunki zabudowy dla projektowanego budynku gospodarczego. Od wymienionej decyzji wniósł odwołanie Z. E., a w konsekwencji jego rozpoznania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchyliło zaskarżone doń rozstrzygnięcie w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, mając na uwadze informacje otrzymane od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. o prowadzonym postępowaniu dotyczącym rozbiórki przedmiotowego budynku gospodarczego, Wójt Gminy Z. decyzją z dnia [...] r. nr [...] umorzył postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego. Od powyższej decyzji M. J. wniósł odwołanie, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymało zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego M. J. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, a Kolegium po uwzględnieniu tej skargi decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchyliło w całości własną decyzję z dnia [...] r. oraz uchyliło w całości decyzję Wójta Gminy Z. z dnia [...] r. nr [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Po ponownym rozpatrzeniu przedmiotowej sprawy Wójt Gminy Z. kolejną decyzją z dnia [...] r. nr [...] ustalił warunki zabudowy dla budowanego budynku gospodarczego na terenie obejmującym działkę nr 1 obręb Z.. W uzasadnieniu organ I instancji podał m.in., że teren wskazany do zabudowy przez Wnioskodawcę nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W związku z tym, zgodnie z art. 4 ust 2 i art. 59 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003 r., Nr 80 poz. 717), określenie sposobów jego zagospodarowania i warunków zabudowy następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W wyniku analizy przeprowadzonej zgodnie z art. 61 ust. 1 ww. ustawy ustalono, że zgłoszone zamierzenie inwestycyjne spełnia warunki terenowe dla wydania wnioskowanej decyzji. Od decyzji tej złożyli odwołanie B. i Z. E.. Podnieśli, że w Państwowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w Z. prowadzone było postępowanie dotyczące rozbiórki przedmiotowego budynku gospodarczego zrealizowanego samowolnie przez M. J.. Dodali, że organ ten wydał już decyzję nakazującą rozbiórkę przedmiotowego budynku, a [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał ją w mocy. Wskazali nadto, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę M. J. na decyzję w przedmiocie rozbiórki. Dodali też, iż według uzyskanej informacji prowadzone jest postępowanie egzekucyjne celem wyegzekwowania rozbiórki. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. uchyliło w całości zaskarżoną doń decyzję pierwszoinstancyjną i odmówiło ustalenia warunków zabudowy terenu położonego w Z., oznaczonego w ewidencji gruntów jako działka nr 1 obręb Z. k.m. [...], dla budynku gospodarczego. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że ze znajdujących się w aktach sprawy informacji od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. (ostatnia z dnia [...] r. - pismo nr [...]) wynika jednoznacznie, że w dniu [...] r. PINB wydał decyzję nr [...] nakazującą rozbiórkę przedmiotowego budynku gospodarczego. Decyzję tę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy decyzją z dnia [...] r. nr [...], a prawomocnym wyrokiem z dnia 2 grudnia 2005 r., sygn. akt II SA/Gl 384/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił wniesioną na rozstrzygnięcie to skargę M.J. Ponadto Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. poinformował, że prowadzone jest postępowanie egzekucyjne w celu wyegzekwowania obowiązku rozbiórki budynku gospodarczego. Kolegium, przywołując wydany w innej sprawie wyrok tut. Sądu, wskazało też, iż w przypadku gdy postępowanie legalizacyjne zakończyło się decyzją nakazującą rozbiórkę samowolnie wykonanego obiektu, to tym samym do czasu wykonania tej decyzji zamknięta zostaje droga do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla zrealizowanej poza porządkiem prawnym inwestycji. W konsekwencji, zdaniem Kolegium, Wójt Gminy Z. wydając zaskarżoną decyzję naruszył przepis art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez błędną jego wykładnię i art. 61 ust. 1 tej ustawy przez zastosowanie tego przepisu wskutek przyjęcia, że dopuszczalne jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w stosunku do inwestycji zrealizowanej, po prawomocnym zakończeniu postępowania legalizacyjnego. Pismem z dnia 4 maja 2012 r. M. J. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na otrzymaną decyzję Kolegium. Wskazał, że znajduje się w trudnej sytuacji z racji wieku, stanu zdrowia oraz śmierci żony. Nadto powódź w [...]r. i w [...]r. zniszczyła mu stodołę z desek. Uratował wówczas dach z blachy, wymienił dwie ściany o szerokości 4,80 metra i postawił dwa słupy w granicy sąsiada. PINB w Z. postanowieniem nałożył obowiązek dostarczenia pozwolenia na tę budowę w terminie jednego miesiąca, jednak skarżący w tym czasie leżał w szpitalu. W dniu [...] r. skarżący dostał postanowienie PINB w Z. o nakazie rozbiórki, od którego to rozstrzygnięcia, jak stwierdził odwołuje się do dziś. M. J. wskazał, iż chciałby w granicy sąsiadów dobudować ściany, ścianę między przejazdem a bramą przejazdową 3,7 m, fundamenty betonowe i dobudować dach o szerokości 2 m. Zdaniem skarżącego na podstawie wyroku Trybunału Konstytucyjnego sygn. akt P 37/06 i wyroku Trybunału Konstytucyjnego sygn. akt P46/08 ma prawo rozbudować przedmiotowy budynek gospodarczy. Nadto, w opinii skarżącego, dzięki decyzji Wójta Gminy Z. nr [...] z dnia [...]r. wyeliminuje decyzję nakazującą rozbiórkę budynku gospodarczego. Skarga została wniesiona w terminie. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty, które zawarł był w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. 2012, poz. 270 zwanej dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że nie jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie, a tym samym przedmiotowa skarga, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie zasługuje na uwzględnienie. Przystępując do szczegółowych rozważań w pierwszej kolejności podkreślić należy, iż bezspornym w sprawie jest, że w stosunku do budynku gospodarczego, w odniesieniu do którego skarżący chciał uzyskać decyzję o warunkach zabudowy już w dniu [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. wydał decyzję nr [...] nakazującą rozbiórkę przedmiotowego budynku gospodarczego. Decyzję tę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy decyzją z dnia [...] r. nr [...], a prawomocnym wyrokiem z dnia 2 grudnia 2005 r., sygn. akt II SA/Gl 384/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił wniesioną na rozstrzygnięcie to skargę M. J.. Bezspornym jest także, o czym poinformował organy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. a skarżący okoliczności tej nie zakwestionował, że w dacie wydania przez organ zaskarżonej decyzji prowadzone już było postępowanie egzekucyjne w celu wyegzekwowania obowiązku rozbiórki budynku gospodarczego. Nie było zaś wówczas prowadzone żadne postępowanie nadzwyczajne zmierzające do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji nakazującej rozbiórkę. Wnioskodawca nie wykazał więc, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest mu niezbędne dla legalizacji samowoli budowlanej. W konsekwencji zgodzić się należy z wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiskiem, że wobec prawomocnie zakończonego postępowania nakazującego rozbiórkę obiektu i faktu, iż nie toczy się żadne postępowanie zmierzające do eliminacji decyzji nakazującej jego rozbiórkę, brak jest podstaw prawnych do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego na działce nr 1. Pogląd ten zgodny jest z tezami wyrażonymi przez Trybunał Konstytucyjny w wyrokach z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt P 37/06 (Dz. U. Nr 247, poz. 1844) i z dnia 21 września 2009 r., sygn. akt P 46/08 (Dz. U. Nr 160, poz. 1276). W obydwu wyrokach (pierwszym odnoszącym się do art. 48 ustawy Prawo budowlane i drugim dotyczącym art. 49b tejże ustawy) Trybunał wskazał na konieczność zapewnienia inwestorowi możliwości uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie tylko przed wszczęciem postępowania legalizacyjnego lecz także w trakcie jego prowadzenia, jednak przed jego zakończeniem. Jest to bowiem jest to szczególna regulacja, w której ustawodawca zdecydował się na złagodzenie konsekwencji wykonania obiektu wzniesionego bez uzyskania pozwolenia na budowę bądź dokonania zgłoszenia lub też względem którego właściwy organ wniósł sprzeciw wobec zamiaru jego budowy. Jednym z warunków legalizacji takiej samowoli, w razie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest uzyskanie decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, co w świetle wywodów Trybunału Konstytucyjnego zawartych w powołanych wyrokach oraz obecnego brzmienia przywołanych przepisów, może nastąpić nawet w trakcie toczącego się przed organem nadzoru budowlanego postępowania. Jeżeli natomiast postępowanie prowadzone w oparciu o przywołane przepisy ostatecznie zakończy się decyzją nakazującą rozbiórkę obiektu, to tym samym do czasu wykonania tej decyzji zamknięta zostaje droga do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla zrealizowanej samowolnie inwestycji. Ustalenie warunków zabudowy winno bowiem nastąpić, co do zasady, przed realizacją inwestycji, a jedynie w wyjątkowych sytuacjach, prawem przewidzianych, w odniesieniu do obiektu już istniejącego, jednakowoż i wówczas jedynie w okresie, w którym choćby potencjalnie możliwa jest jeszcze legalizacja obiektu, a więc przed zakończeniem postępowania ostateczną decyzją nakazującą rozbiórkę. W konsekwencji sytuacja, w której o ustalenie warunków zabudowy ubiega się strona, wobec której ostatecznie i prawomocnie nałożono obowiązek rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu wyklucza możliwość wydania co do tegoż obiektu wnioskowanej decyzji. Nie tylko podważałaby ona bowiem treść prawomocnej decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego, lecz stanowiłaby de facto również obejście prawa zmierzające do dalszej próby "legalizacji" zrealizowanej bez wymaganego pozwolenia inwestycji, w sytuacji, gdy zakończyło się postępowanie legalizacyjne (por. przywołany także w zaskarżonej decyzji wyrok tut. Sądu z dnia 14 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Gl 799/10 wraz z cytowanym w jego uzasadnieniu dalszym orzecznictwem). Poprawnie zatem Kolegium uchyliło w całości decyzję pierwszoinstancyjną ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji wobec której orzeczono nakaz rozbiórki i toczy się w tej mierze postępowanie egzekucyjne i poprawnie odmówiło wydania wnioskowanej przez M. J. decyzji. Słusznie bowiem oceniło, że Wójt Gminy Z. naruszył przepis art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskutek przyjęcia, że dopuszczalne jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w stosunku do inwestycji zrealizowanej, po prawomocnym zakończeniu postępowania legalizacyjnego prowadzonego na podstawie ustawy - Prawo budowlane i w sytuacji, gdy nie toczy się żadne inne postępowanie zmierzające do eliminacji decyzji nakazującej rozbiórkę budynku gospodarczego. W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów uznających poprawność przyjętego przez organ II instancji rozstrzygnięcia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie uwzględnił skargi i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.