II SA/Gl 711/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędzia WSA Artur Żurawik, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 października 2016 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie doprowadzenia obiektu do stanu pierwotnego oddala skargę. Decyzją z dnia [...]r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., po ponownym przeprowadzeniu postępowania, nakazał obecnie skarżącemu – M. K. - wykonanie w terminie do dnia [...]r. zamurowania dwóch okien istniejących w lokalu mieszkalnym nr[...], w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul [...]w K., usytuowanych w ścianie zewnętrznej przy granicy z działki z posesją przy ul. [...]. Jako materialnoprawną podstawę swojego rozstrzygnięcia organ wskazał art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (obecnie: Dz.U. z 2016 r. poz. 290 z późn. zm.). W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w toku postępowania ujawniono w przedmiotowym budynku istnienie m.in. dwóch okien w lokalu mieszkalnym, którego właścicielem jest skarżący. Okna te usytuowane są w ścianie granicznej. Zostały one wykonane na zlecenie skarżącego w 2009 roku. Organ wskazał dalej, że na wykonanie tych okien wymagane było pozwolenie na budowę, którym inwestor nie dysponuje. Powołując się na § 12 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 16 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (obecnie: Dz. U. z 2015 r., poz. 1422), organ stwierdził, że nie jest możliwe usankcjonowanie ściany z otworami okiennymi usytuowanej w granicy działki, co skutkować musiało wydaniem nakazu w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w celu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący wniósł o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Zarzucił naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., § 12 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Wskazał, że nie zostało wyjaśnione, czy przedmiotowe okna stanowią samowolę budowlaną. Zarzucił, że § 12 ust. 3 pkt 3 warunków technicznych nie znajduje w sprawie zastosowania albowiem dotyczy zabudowy jednorodzinnej. Z kolei art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie mógł być stosowany w sytuacji, kiedy nie były prowadzone w toku postępowania roboty budowlane i nie zostało wydane postanowienie o ich wstrzymaniu w trybie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego. Rozpoznając to odwołanie [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił w całości decyzje organu pierwszej instancji i na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego nakazał skarżącemu doprowadzenie przedmiotowego budynku do stanu poprzedniego, poprzez zamurowanie dwóch spornych okien. W uzasadnieniu organ odwoławczy przyjął za bezsporne w świetle zgromadzonego materiału dowodowego, że przedmiotowe okna stanowią samowolę budowlaną. W tym zakresie organ nie dopatrzył się naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. Dalej wskazano, że powołanie przez organ pierwszej instancji § 12 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych stanowiło oczywistą omyłkę, gdyż niewątpliwie chodziło o § 12 ust. 1. Organ odwoławczy stwierdził natomiast, że błędnie w sprawie został zastosowany art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. W przypadkach bowiem, gdy wykonane roboty budowlane nie mogą zostać doprowadzone do stanu zgodnego z prawem, zastosowanie winien znaleźć art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, przewidujący rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Usunięcia niedopuszczalnych otworów okiennych nie można dokonać przez rozbiórkę. Nakazem, który winien zatem zostać wydany w sprawie, jest nakaz przewidziany w art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, polegający na obowiązku doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący zarzucił naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. polegające na braku ustalenia, czy przedmiotowy budynek powstał w warunkach samowoli budowlanej, a w konsekwencji braku wyjaśnienia, czy okna których zamurowanie nakazano skarżącemu również zostały wykonane w warunkach samowoli budowlanej. Zarzucił ponadto naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu do przypadku samowoli budowlanej polegającej na wybiciu okien, w sytuacji gdy w tak określonym stanie faktycznym uzasadnione było prowadzenie postępowania legalizacyjnego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a ponadto o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesione zostały argumenty na poparcie sformułowanych zarzutów. Dodatkowo skarżący podniósł, że możliwe było nakazanie mu wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez wypełnienie przedmiotowych otworów okiennych luksferami lub podobnym materiałem. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnośnie sposobu wykonania nałożonego nakazu organ wskazał, że w zaskarżonej decyzji nie został określony wyrób budowlany, jakiego należy użyć do zamurowania okien. Nie jest zatem wykluczone zastosowanie wyrobów budowlanych przepuszczających światło. Żadna ze stron postępowania nie sprzeciwiła się wnioskowi skarżącego o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Poddawszy takiej kontroli zaskarżoną decyzję Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest nieuzasadniona. Wskazać przyjdzie, że nie budzą wątpliwości Sądu dokonane przez organy ustalenia faktyczne co do okoliczności, że przedmiotowe okna powstały w ramach samowoli budowlanej. Prawidłowo organy ustaliły, że okna te zostały zrealizowane współcześnie (w XXI w.), w związku z czym bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostawała kwestia ustalenia legalności budowy budynku i zakresu pierwotnego pozwolenia na jego budowę. Co do prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego, to zasadnie organ odwoławczy przyjął, że w sprawie znajduje zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Przepis art. 51 Prawa budowlanego przewiduje trzy różne, alternatywne rodzaje rozstrzygnięć, w zależności od stanu faktycznego, wymienione w art. 51 ust. 1 pkt 1-3 ustawy. Właściwy organ w drodze decyzji: 1. nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo 2. nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo 3. w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Sytuacja uregulowana w pkt 3 nie ma znaczenie dla sprawy, rozważenia wymagają natomiast dwa pozostałe przypadki. Skład orzekający w pełni podziela i akceptuje pogląd wyrażony w powołanym przez organ odwoławczy wyroku tut. Sądu z dnia 29 września 2014 r., sygn. akt II SA/Gl 515/14 (przy czym zauważyć przyjdzie na marginesie, że w dacie wydawania kontrolowanej decyzji wyrok ten nie był prawomocny). Zgodnie z tym poglądem przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ma zastosowanie wtedy, gdy wykonane roboty można doprowadzić do stanu zgodnego z prawem, czyli je zalegalizować. Przedmiotem legalizacji nie jest cały obiekt budowlany, ale wykonane roboty. Nałożenie obowiązku wykonania robót lub czynności w celu ich doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem nie może zastępować trybu z art. 66 Prawa budowlanego. Wydane nakazy zamurowania okien, czy to cegłą pełną, czy też szklaną, w celu doprowadzenia ściany do standardów ściany oddzielenia pożarowego, nie mogą doprowadzić robót polegających na wykonaniu okien w ścianie granicznej, do stanu zgodnego z prawem. Okna w takiej ścianie nie mogą, zgodnie z warunkami technicznymi, się znajdować. Inaczej mówiąc, nie jest możliwe doprowadzenie robót polegających na wykonaniu okien w ścianie granicznej do stanu zgodnego z prawem poprzez wykonanie jakichś czynności czy robót. Możliwe jest, poprzez ich zamurowanie, doprowadzenie budynku do stanu zgodnego z prawem, jak jednak wyżej zastrzeżono, to nie budynek jest przedmiotem postępowania naprawczego. W przypadkach, gdy wykonane roboty nie mogą zostać doprowadzone do stanu zgodnego z prawem, zastosowanie winien znaleźć przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, przewidujący rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Usunięcia niedopuszczalnych otworów okiennych nie można dokonać poprzez rozbiórkę. Nakazem, który winien zatem zostać w sprawie wydany, jest nakaz przewidziany w art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, polegający na obowiązku doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego. O zasadność przedstawionego stanowiska w przekonaniu Sądu świadczy w niniejszej sprawie także regulacja art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego. Nakaz z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy nie jest wszak decyzją kończącą postępowanie legalizacyjne, w odróżnieniu od decyzji z art. 51 ust. 1 pkt 1, która kończy postępowanie i może podlegać egzekucji. W przypadku podjęcia próby doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem, nakaz wykonania określonych czynności stanowi tylko etap postępowania legalizacyjnego. Po upływie wyznaczonego terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku i wydaje decyzję, która kończy postępowanie legalizacyjne. W razie wykonania nakazanych robót lub czynności organ wydaje decyzję stwierdzającą wykonanie obowiązku, co legalizuje wykonane roboty. Natomiast w przypadku niewykonania obowiązku organ wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Dopiero ta decyzja podlega ewentualnemu wykonaniu przymusowemu. W sytuacji zatem, gdyby właściciel lokalu w budynku, w którym wykonano przedmiotowe okna, nie wykonał nakazu orzeczonego decyzją wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, konieczne byłoby orzeczenie o obowiązku przywrócenia stanu poprzedniego, nie byłoby możliwe wyegzekwowanie zamurowania okien wedle standardów i parametrów ustalonych taką decyzją. Nakaz rozbiórki lub przywrócenia stanu poprzedniego ma charakter restytucyjny, a nie represyjny. Jego celem jest przywrócenie obiektu do stanu sprzed etapu bezprawnej ingerencji, a nie doprowadzenie do prawidłowego stanu technicznego całego obiektu. W świetle powyższego brak było podstaw do zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, na co prawidłowo zwrócił uwagę organ odwoławczy wydając decyzję reformatoryjną w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przy zastosowaniu art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. W związku z podniesionymi w skardze rozważaniami co do możliwości zastosowania luksferów lub innych materiałów przepuszczających światło w ścianie zlokalizowanej przy granicy działki, to wskazać wypadnie, że zaskarżona decyzja nie określa materiałów budowlanych, które mają posłużyć do jej wykonania. W tej sytuacji stwierdzić przyjdzie, że rację ma organ odwoławczy wskazując w odpowiedzi na skargę na możliwość użycia materiałów przepuszczających światło. Mając powyższe na uwadze Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem i nie zawiera naruszeń, które mogłyby skutkować jej wyeliminowaniem z obrotu prawnego, co skutkowało oddaleniem skargi jako nieuzasadnionej na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718). Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na wniosek skarżącego, zgodnie z art. 119 pkt 2 tej ustawy.