II SA/Gl 713/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Edyta Kędzierska, Sędzia WSA Krzysztof Nowak, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 7 marca 2025 r. sprawy ze skargi P. w K. [...] w G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 8 marca 2024 r. nr SKO.OŚ/41.9/53/2024/1697/AK w przedmiocie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia 12 grudnia 2023 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz strony skarżącej 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Prezydent Miasta R. (dalej jako: organ I instancji), decyzją z dnia 12 grudnia 2023 r., Nr [...], działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 – dalej jako "k.p.a."), art. 71 ust. 2 pkt 2 i in. ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. 2024 r. poz. 1112 ze zm. – dalej u.i.o.ś.), § 3 ust. 1 pkt 62 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839 ze zm. – dalej: rozporządzenie), po rozpatrzeniu wniosku z dnia 8 lipca 2021 r. Miasta G. w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn. "Budowa dróg publicznych gminnych wraz z infrastrukturą na odcinku wzdłuż granicy działki [...] (obręb [...]) oraz do skrzyżowania z zachodnią obwodnicą miasta w związku z inwestycją niedrogową pod nazwą >Budowa centrum logistycznego wraz z infrastrukturą na działce nr [...] (obręb [...]) położoną pomiędzy zachodnią obwodnicą miasta a autostradą [...] (węzeł [...] - [...]) w G.<", orzekł: I. stwierdzić brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia pn. "Budowa centrum logistycznego wraz z infrastrukturą na działce nr [...] (która uległa podziałowi na działki o numerach geodezyjnych [...], [...], [...], [...] i [...]) (obręb [...]), położoną pomiędzy zachodnią obwodnicą miasta a autostradą [...] (węzeł [...] - [...]) w G."; II. Określić istotne warunki korzystania ze środowiska w fazie realizacji i eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia (...). Odwołanie od decyzji złożył przez pełnomocnika P. w K. [...] w G. (dalej jako: strona, skarżący, organizacja), który zaskarżył przywołaną decyzję w całości, zarzucając jej m. in. naruszenie: 1) art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a polegające na określeniu w rozstrzygnięciu (sentencji decyzji) przedsięwzięcia, dla którego orzeczono brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, to jest wskazano przedsięwzięcie pod nazwą "Budowa centrum (...)", podczas gdy postępowanie w niniejszej sprawie dotyczyło przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia "Budowa dróg publicznych gminnych wraz z infrastrukturą (...)", a zatem decyzja została wydana dla przedsięwzięcia, które nie było przedmiotem postępowania ani wniosku, co stanowi rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.; 2) art. 6, 7, 8, 9, 11 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niewyjaśnienie i nieustalenie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem zasady praworządności oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli; 3) art. 75 § 1 zd. 1, 77 § 1 i 80 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez zaniechanie zebrania w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego w sprawie, w szczególności pominięcie ekspertyz znanych organom uczestniczącym w wydawaniu decyzji bądź prowadzących postępowanie w niniejszej sprawie i in. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej jako: SKO), decyzją z dnia 8 marca 2024 r., znak SKO.OŚ/41.9/53/2024/1697/AK, działając na mocy art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazano m. in., że okoliczność negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko sama w sobie nie stanowi podstawy do odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. Co więcej, negatywne oddziaływanie na środowisko stanowi typową i nieodłączną cechę przedsięwzięć, co do których wydawana jest decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach. W przedmiotowej sprawie brak było podstaw do odmowy wydania decyzji środowiskowej, przy czym organ I instancji mając na uwadze potrzebę ochrony środowiska zbadał potrzebę nałożenia dodatkowych warunków realizacji przedsięwzięcia. Dlatego określił w punkcie II warunki korzystania ze środowiska w fazie realizacji i eksploatacji przedsięwzięcia. Organ I instancji przeprowadził postępowanie z poszanowaniem przepisów proceduralnych, w tym zapewnił wszystkim stronom i Stowarzyszeniu czynny udział od dnia wszczęcia postępowania. Kolegium nie znalazło podstaw do wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego. Skargę od przywołanej decyzji SKO wniosła przez pełnomocnika ww. organizacja, zaskarżając ją w całości. Zarzucono naruszenie: 1) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że nie istnieją przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji, podczas gdy z akt sprawy wynika, że decyzja SKO w sposób rażący narusza prawo, w szczególności art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a., poprzez błędne rozstrzygnięcie polegające na nieprawidłowym określeniu przedsięwzięcia, dla którego orzeczono brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i w konsekwencji wydanie decyzji w zakresie przedsięwzięcia, które nie było przedmiotem postępowania ani wniosku; 2) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez błędne wydanie decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych dla innego przedsięwzięcia niż wskazane we wniosku, co stanowi rażące naruszenie prawa; 3) art. 63 ust. 1 u.i.o.ś., poprzez brak uwzględnienia przy stwierdzeniu braku konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko łącznie wszystkich uwarunkowań, o których mowa w tym przepisie, szczególnie skali przedsięwzięcia i wielkości zajmowanego terenu oraz ich wzajemnych proporcji, usytuowanie przedsięwzięcia z uwzględnieniem możliwego zagrożenia dla środowiska, w szczególności przy istniejącym użytkowaniu terenu, zdolności samooczyszczania się środowiska i odnawiania się zasobów naturalnych, walorów przyrodniczych i krajobrazowych; 4) art. 85 ust. 2 pkt 2 u.i.o.ś., poprzez niezgodne z tym przepisem uzasadnienie decyzji, niezawierające informacji o uwarunkowaniach, o których mowa w art. 63 ust. 1 tej ustawy, uwzględnionych przy stwierdzaniu braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko; 5) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., podczas gdy w okolicznościach niniejszej sprawy należało zastosować art. 138 § 2 k.p.a., to jest uchylić zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia; 6) art. 6, 7, 8, 9, 11 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie i nieustalenie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem zasady praworządności oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli; 7) zaniechanie zebrania w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego w sprawie, w szczególności pominięcie wskazanych w skardze ekspertyz. Odpowiedź na skargę złożyło SKO wnosząc o jej oddalenie. W treści dokumentu powołano się na dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2024 roku, poz. 935 – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 §1 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 §1 k.p.a.). Przepisy te znajdują doprecyzowanie m. in. w art. 77 §1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; istotny jest także art. 80 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona. Materialnoprawną podstawą wydanych w sprawie decyzji jest art. 71 ust. 2 pkt 2 u.i.o.ś., zgodnie z którym uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dołącza się do wniosku o wydanie m. in. decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 72 ust. 3 u.i.o.ś.). Stosownie do art. 71 ust. 1 u.i.o.ś. decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa środowiskowe uwarunkowania dla realizacji konkretnego przedsięwzięcia. Charakter planowanej inwestycji determinuje zatem konieczność uzyskania takiej decyzji przed złożeniem wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę bądź innej decyzji wskazanej w art. 72 ust. 1 u.i.o.ś. Wskazać należy, że organ I instancji wadliwie dookreślił w decyzji rodzaj przedsięwzięcia, którego dotyczyło rozstrzygnięcie. Stwierdził bowiem brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia pn. "Budowa centrum logistycznego wraz z infrastrukturą (...)", w sytuacji, gdy sam uznał (prostując omyłkę), że postępowanie powinno dotyczyć oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia pn. "Budowa dróg publicznych gminnych wraz z infrastrukturą (...)". Prawomocnym wyrokiem tut. Sądu z dnia 13 września 2024 r., sygn. II SA/Gl 714/24, po rozpoznaniu skargi ww. organizacji na postanowienie SKO w Katowicach z dnia 7 marca 2024 r. nr [...], w przedmiocie sprostowania z urzędu oczywistej omyłki pisarskiej w decyzji dotyczącej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, uchylono zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta M. z dnia 29 grudnia 2023 r. W uzasadnieniu wskazano m. in., że określona w art. 113 § 1 k.p.a. instytucja sprostowania służy wyłącznie usuwaniu nieistotnych wadliwości decyzji, polegających na prostowaniu błędów pisarskich i rachunkowych oraz innych oczywistych pomyłek. Redakcja tego przepisu wskazuje wyraźnie, że wymienione w nim wady orzeczenia charakteryzować się muszą cechą oczywistości. Cecha ta stanowi granice przedmiotowej dopuszczalności sprostowania, wyrażającej się tym, że sprostowanie nie może prowadzić do merytorycznej zmiany decyzji. W ocenianej sprawie z kolei doszło do rozbieżności pomiędzy rozstrzygnięciem co do istoty sprawy a jego uzasadnieniem oraz samym wnioskiem inicjującym postępowanie, co było podstawą podjęcia próby sprostowania tego rodzaju omyłki. Doprowadziło to jednak do głębokiej ingerencji w warstwę merytoryczną decyzji, poprzez zmianę określenia rodzaju inwestycji, co do której orzeczono o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Argument SKO, że uzasadnienie decyzji wskazywało na przedmiot postępowania, nie mógł zostać uwzględniony, bowiem to rozstrzygnięcie (jako element składowy decyzji – art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a.) powinno determinować treść uzasadnienia, a nie na odwrót. Jednocześnie w świetle art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Decyzja organu I instancji nie uległa więc skutecznemu sprostowaniu, a zatem jako wadliwa nie może ostać się w obrocie prawnym. Cała argumentacja merytoryczna organów w tej sytuacji ma charakter drugorzędny, bowiem przede wszystkim należy ustalić rodzaj przedsięwzięcia i wydać decyzję w zakresie wniosku, a nie w przedmiocie poza wniosek wykraczającym. Organ odwoławczy podjął próbę wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia, jednak i on nie dostrzegł wadliwości aktu, który utrzymał w mocy, przez co należy uznać i jego rozstrzygnięcie za nieodpowiadające prawu. Wszystkie te uchybienia ww. przepisom postępowania, w tym art. 138 §1 pkt 1 k.p.a., stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego, do której zmierzają niektóre argumenty skargi. Kontrola zastosowania prawa materialnego następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu. Zatem kontrola przestrzegania przez organy administracyjne norm prawa materialnego może być przeprowadzona dopiero w ostatniej kolejności (zob. wyrok NSA z 10 lutego 1981 r., sygn. SA 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7; T. Woś [red.], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 757 – 757). Ponieważ wskazane powyżej inwestycje są ze sobą związane, a wynikało to już ze złożonego wniosku o wydanie decyzji środowiskowej, stąd Sąd nie stwierdził nieważności decyzji obu instancji (art. 156 § pkt 2 k.p.a.), ograniczając się do ich uchylenia. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy powinny mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania (w tym dowodowego) oraz by rozstrzygnięcia odpowiadały prawu materialnemu. W przypadku złożenia środka odwoławczego należy szczegółowo odnieść się do zarzutów tam zawartych. Treści rozstrzygnięcia Sąd nie przesądza, bowiem nie pozwalają na to niepełne ustalenia faktyczne i prawne. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi (200 zł) i koszty zastępstwa procesowego (497 zł, wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa), Sąd rozstrzygał w oparciu o przepisy art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nastąpiło zgodnie z art. 119 pkt 2 i art. 120 p.p.s.a. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.