II SA/Gl 714/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.), Sędzia WSA Renata Siudyka, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 listopada 2020 r. sprawy ze skargi D. W. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ewidencji gruntów i budynków Oddala skargę Prezydent Miasta K. decyzją z [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 7d pkt 1 lit. a, art. 20 ust. 1 i 2, art. 24 ust. 3 i 5 ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2019 r., poz. 725) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego odmówił D. W. (dalej strona lub skarżący), prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą "A.", uproszczonego wypisu z rejestru gruntów dla nieruchomości położonych w K. oznaczonych geodezyjnie działek. Numery działek zostały w decyzji wymienione. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że strona prowadzi działalność gospodarczą i wystąpiła o wydanie uproszczonych wypisów z rejestru gruntów dla nieruchomości położonych w K. oznaczonych geodezyjnie działek, a swój interes prawny widzi w treści art. 181a ustawy o gospodarce nieruchomościami. W dalszej części uzasadnienia organ przywołał treść przepisów prawa mających zastosowanie przy rozpoznawaniu zgłoszonego wniosku i przedstawił informacje dotyczące charakteru i statusu przedmiotowych działek. W ocenie organu wnioskodawca jako pośrednik w obrocie nieruchomościami powołał się na treść art. 181a ustawy o gospodarce gruntami w żądaniu udostępnienia mu uproszczonych wypisów, jednakże z przepisu tego nie wynika prawo podmiotowe pośrednika do żądania wszystkich danych w każdym możliwym zakresie. W końcowej części uzasadnienia organ odniósł się do treści podpisanej umowy i zakresu ochrony danych osobowych zawartych w prowadzonej ewidencji. Z powyższą decyzją nie zgodziła się strona, która wniosła odwołanie do Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Katowicach. W odwołaniu tym wyraziła swoje niezadowolenie z otrzymanej decyzji, jak również wskazała, że z umowy pośrednictwa wynika jej interes prawny w domaganiu się uzyskania przedmiotowych uproszczonych wypisów. W końcowej części odwołania strona wskazała, że inne jej wnioski były uwzględniane zarówno przez wypowiadający się w sprawie organ, jak i przez inne organy działające na terenie województwa. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Katowicach decyzją z [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu tej decyzji przedstawiono wpierw dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie organ odwoławczy dokonał ustaleń dotyczących rozpoznania wniosku strony odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych i przywołując stosowne regulacje prawne. Organ odwoławczy dokonał analizy obowiązujących unormowań prawnych w kontekście interesu prawnego i wymogów jakie należy spełniać, aby w sposób skuteczny interes ten wykazać. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy przedstawił sposoby interpretacji przepisów mających zastosowanie w sprawie i wskazał, że przywołany przez stronę art. 181a ustawy o gospodarce nieruchomościami nie daje podstawy dla skutecznego ubiegania się o udostępnienie uproszczonych wypisów w sytuacji, gdy z umowy pośrednictwa wynika jedynie poszukiwanie nieruchomości. W ocenie organu odwoławczego prawo przewidziane powyższym przepisem konstytuuje się wówczas, kiedy doszło do zawarcia umowy z podmiotem, którego powyższa informacja dotyczy. Oznacza to, że dopiero kiedy umowa pośrednictwa zostanie zawarta z podmiotem posiadającym prawa do określonej nieruchomości wówczas na jej podstawie pośrednik obrotu nieruchomościami będzie posiadał uprawnienie do uzyskania informacji z wszystkich rejestrów na równi z właścicielem, bez konieczności uzyskania odrębnych pełnomocnictw. Z powyższą decyzją nie zgodziła się strona, która wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W skardze tej podniosła naruszenie prawa materialnego, a to: art. 181a ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zawarcie umowy pośrednictwa z klientem zainteresowanym kupnem nie tworzy prawa, na podstawie którego pośrednik może otrzymać informację o nieruchomości z ewidencji gruntów; art. 181a wyżej wymienionej ustawy poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że do uzyskania informacji z rejestrów wymienionych w nim wymaga wykazania interesu prawnego; art. 179b, art. 180 ppkt 3 i art. 181a ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że prawo uzyskania informacji z rejestrów publicznych wymienionych w art. 181a dochodzi wtedy, kiedy doszło do zawarcia umowy pośrednictwa z podmiotem, którego informacja dotyczy. W ocenie skarżącego treść przywołanego przepisu nakazuje przyjąć, że pośrednik na podstawie zawartej umowy pośrednictwa bez względu z jakim podmiotem została zawarta umowa, ma prawo wglądu do danych z przedmiotowego rejestru. Nadto podniesiono naruszenie art. 2 ppkt 1 i 2, art. 7 ppkt 2, art. 23 ustawy o ochronie danych osobowych poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że skoro już raz pośrednik przekazał zamawiającemu listę nieruchomości mogących stanowić przedmiot obrotu i ze zgromadzonych akt sprawy nie wynika, że właściciele wymienionych nieruchomości wyrazili zgodę na ich zbycie, czy udostępnienie informacji o ich nieruchomościach osobom zainteresowanym ich kupnem to oznacza, że zawarcie umowy wyłącznie z podmiotami zainteresowanymi kupnem nie tworzy prawa na podstawie, którego może wnioskować o udostępnienie informacji o nieruchomości. Zdaniem skarżącego przetwarzanie danych osobowych jest wymogiem ustawowym, a to oznacza, że przetwarza się dane zawarte w wykazach i innych zbiorach ewidencyjnych. Dodatkowo podniesiono naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a to w szczególności art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez naruszenie postanowień art. 179b i 181a ustawy o gospodarce nieruchomościami; art. 156 § 1 pkt 2 powyższego Kodeksu, ponieważ kwestionowana decyzja wydana została bez podstawy prawnej; art. 156 § 1 pkt 2 powoływanego Kodeksu poprzez wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa. W oparciu o postawione zarzuty skarżący wystąpił o uchylenie obu kwestionowanych decyzji, a ewentualnie o stwierdzenie nieważności decyzji organu odwoławczego, względnie o stwierdzenie, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa. Nadto skarżący wystąpił o zasądzenie kosztów postępowania. W motywach skargi rozwinięto postawione zarzuty i argumentację przemawiającą za jej uwzględnieniem. W ocenie skarżącego organy administracji publicznej wypowiadające się w sprawie nie wywiązały się z zasady prawdy obiektywnej. W odpowiedzi na skargę Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Katowicach wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona w oparciu o postanowienia art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) wykazała, że zaskarżona decyzja odpowiada wymogom prawa. Zgodnie z brzmieniem art. 145 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to, że nie każde naruszenie przepisów prawa będzie uzasadniało uwzględnienie wniesionej skargi do sądu administracyjnego, a jedynie takie, które będzie miało znaczenie dla kontrolowanego rozstrzygnięcia. Zakres kontroli sprawowanej przez Sądy wynika z treści art. 134 § 1 tej ustawy. Zgodnie z tą regulacją, Sądy rozpoznając skargi nie są związane ich zarzutami, podstawą prawną ani formułowanymi przez strony wnioskami. W świetle przywołanych regulacji sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracji kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego rozstrzygnięć organów administracji publicznej. W pierwszej kolejności przedstawić należy stan normatywny w rozpoznawanej sprawie. Stosownie do postanowień art. 24 ust. 3 ustawy o geodezji i kartografii, starosta udostępnia informacje zawarte w operacie ewidencyjnym w formie: wypisów z rejestrów, kartotek i wykazów tego operatu; wyrysów z mapy ewidencyjnej; kopii dokumentów uzasadniających wpisy do bazy danych operatu ewidencyjnego; plików komputerowych sformatowanych zgodnie z obowiązującym standardem wymiany danych ewidencyjnych. Zgodnie z treścią ust. 5 przywołanego przepisu, starosta udostępnia dane z ewidencji gruntów i budynków zawierające dane podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 przedmiotowej ustawy oraz wydaje wypisy z operatu ewidencyjnego, zawierające takie dane, na żądanie: właścicieli oraz osób i jednostek organizacyjnych władających gruntami, budynkami lub lokalami, których dotyczy udostępniany zbiór danych lub wypis; organów administracji publicznej albo podmiotów niebędących organami administracji publicznej, realizujących, na skutek powierzenia lub zlecenia przez organ administracji publicznej, zadania publiczne związane z gruntami, budynkami lub lokalami, których dotyczy udostępniany zbiór danych lub wypis; operatorów: a) sieci oraz b) systemu przesyłowego, systemu dystrybucyjnego oraz systemu połączonego; innych podmiotów niż wymienione powyżej, które mają interes prawny w tym zakresie. W kontekście rozpoznawanej sprawy w polu widzenia muszą być postanowienia art. 179a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z nim, pośrednik w obrocie nieruchomościami to przedsiębiorca prowadzący działalność gospodarczą z zakresu pośrednictwa w obrocie nieruchomościami. Według art. 179b tej ustawy pośrednictwo w obrocie nieruchomościami polega na odpłatnym wykonywaniu czynności zmierzających do zawarcia przez inne osoby umów; nabycia lub zbycia praw do nieruchomości; nabycia lub zbycia spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu; najmu lub dzierżawy nieruchomości lub ich części; innych niż określone w pkt 1-3, których przedmiotem są prawa do nieruchomości lub ich części, a w myśl art. 180 ust. 3 powoływanego aktu zakres czynności pośrednictwa w obrocie nieruchomościami określa umowa pośrednictwa. Umowa wymaga formy pisemnej lub elektronicznej pod rygorem nieważności. Dla rozpoznawanej sprawy istotna jest treść art. 181a wskazanej ustawy, ponieważ zgodnie z nim pośrednik w obrocie nieruchomościami wykonujący czynności, o których mowa jest w art. 179b, w związku z zawartą umową pośrednictwa ma prawo wglądu między innymi do: ksiąg wieczystych, katastru nieruchomości czy ewidencji ludności w zakresie obowiązku meldunkowego oraz do pobierania z nich niezbędnych odpowiednio odpisów, wypisów i zaświadczeń. Dla pełności obrazu prawnego odwołać należy się do postanowień art. 43¹ Kodeksu cywilnego. Zgodnie z tym przepisem przedsiębiorcą jest osoba fizyczna, osoba prawna i jednostka organizacyjna, o której mowa w art. 33¹ § 1 tego aktu, prowadząca we własnym imieniu działalność gospodarczą lub zawodową. W rozpoznawanej sprawie organy administracji publicznej obu instancji miały w polu widzenia przedstawiony stan normatywny i doszły do stanowiska, że treść umowy pośrednictwa zawarta przez skarżącego z zamawiającym nie daje podstaw dla udostępnienia żądanych wypisów z ewidencji gruntów. W ocenie organu odwoławczego skarżący z zamawiającym zawarli umowę na "wskazanie nieruchomości" mającą na celu zawarcie umowy kupna nieruchomości. Po podpisaniu tej umowy skarżący otrzymał listę nieruchomości, potencjalnie mogących stanowić przedmiot obrotu. Zdaniem wskazanego organu ze zgromadzonych akt sprawy nie wynika, aby właściciele wymienionych nieruchomości wyrazili jakąkolwiek zgodę na ich zbycie czy udostępnienie informacji o ich nieruchomościach osobom zainteresowanym ich kupnem. Nadto zawarcie umowy wyłącznie z podmiotem zainteresowanym kupnem nie tworzy prawa, na podstawie którego pośrednik może żądać informacji o nieruchomościach, z ksiąg wieczystych czy z ewidencji gruntów i budynków. Zdaniem organu odwoławczego taka interpretacja zmierza do uzyskania informacji podmiotowej tylko z tej przyczyny, że ktoś wyraził chęć jej nabycia, a ochrona, którą objęte są dane podmiotowe ma na celu uniemożliwienie udzielenia informacji, jeżeli nie wynika to z woli właściciela lub przepisów prawa. W konsekwencji organ ten stwierdził, że prawo do uzyskania informacji z przedmiotowego rejestru publicznego konstytuuje się dopiero wówczas, kiedy doszło do zawarcia umowy z posiadaczem, którego wyżej wymienione informacje dotyczą. Oznacza to, że dopiero kiedy umowa pośrednictwa zostanie zawarta z podmiotem posiadającym prawa do określonej nieruchomości wówczas na jej podstawie pośrednik obrotu nieruchomościami będzie posiadał uprawnienie do uzyskania informacji z wszystkich rejestrów. Przedstawiona powyżej argumentacja legła u podstaw wydanych w rozpoznawanej spawie decyzji. W ocenie składu orzekającego kluczowe w niniejszej sprawie jest ustalenie, czy skarżący legitymuje się interesem prawnym, o którym mowa w art. 24 ust. 5 pkt 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. W tej sytuacji rozważyć należy jak ujmuje się pojęcie interesu prawnego występującego w tym przepisie. W orzecznictwie sądów administracyjnych w kontekście przywołanej regulacji wskazuje się, że "z uwagi na brak definicji legalnej tego pojęcia, uzasadnione jest przyjęcie jego rozumienia w znaczeniu bezpośrednim, zgodnie z którym jest to interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo. Cechami tego interesu będzie to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego." (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 11 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Po 332/15, Lex 1758142). W literaturze prawa administracyjnego wymienia się następujące cechy interesu prawnego, a mianowicie ma charakter osobisty, własny i indywidualny, jest konkretny, to jest związany z daną sytuacją faktyczną podmiotu, który nim się legitymuje; jest aktualny to jest związany z obowiązującą normą prawną i dotyczy bieżącej sytuacji faktycznej; jest oparty na konkretnej normie prawnej; nie jest pochodny, czyli nie wynika z innych interesów prawnych czy skonkretyzowanych działań (zob. J. Zimmemann. Prawo administracyjne. Warszawa 2020 r. s. 373 - 374,). Prezentowane powyżej ujęcie interesu prawnego pozwala stwierdzić, że w rozpoznawanej sprawie, wbrew twierdzeniom skarżącego, nie legitymuje się on interesem prawnym. W pierwszej kolejności dostrzec należy, że interes ten musi wynikać z normy prawnej. W rozpoznawanej sprawie skarżący wywodzi swój interes prawny z faktu podpisania umowy pośrednictwa oraz z treści art. 179b w związku z art. 181a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stanowisko skarżącego nie jest trafne, ponieważ podpisana przez niego umowa pośrednictwa, która zalega w aktach administracyjnych nie wyczerpuje znamion umowy, o której mowa we wskazanym art. 179b ustawy o gospodarce nieruchomościami. W przepisie tym pośrednictwo w obrocie nieruchomościami polega na odpłatnym wykonywaniu czynności zmierzających do zawarcia przez inne osoby umów. Z takiego brzmienia przepisu wynika, że w ramach przedmiotowego pośrednictwa pośrednik kontaktuje ze sobą dwie osoby (podmioty) chcące dokonać obrotu nieruchomością. W ramach pośrednictwa nie mieści się działalność związana z wyszukiwaniem potencjalnych kandydatów do zawarcia takiej umowy, lecz polega na kojarzeniu dwóch podmiotów, z których jeden chce kupić nieruchomość, a drugi sprzedać. W ramach realizacji umowy pośrednictwa pośrednik nie jest stroną zawieranej umowy, a działalność jego sprowadza się do wyszukania obu podmiotów i spotkania się w określonym miejscu i czasie. Przy tak ujmowanej umowie pośrednictwa osoba czy podmiot prowadzący tę działalność legitymuje się interesem prawnym w zakresie uzyskania informacji przewidzianych treścią art. 181a ustawy o gospodarce nieruchomościami wyłącznie wówczas, gdy występują obie strony przyszłej umowy w zakresie obrotu nieruchomościami, a uprawnienia jego zmierzają do weryfikacji kluczowych danych i dla zapewnienia należytej rzetelności wykonywanych usług. Takie ujęcie oznacza zarazem, że w sytuacji występującej w rozpoznawanej sprawie, że skarżący legitymuje się umową pośrednictwa wyłącznie z jedną stroną przyszłej umowy obrotu nieruchomościami nie wyczerpuje znamion umowy pośrednictwa, o której mowa w art. 179b ustawy o gospodarce nieruchomościami, ponieważ brak jest drugiego podmiotu, który oferowałby nieruchomość do sprzedaży. Umowa, którą podpisał skarżący nie daje mu podstaw prawnych do legitymowania się interesem prawnym w uzyskaniu informacji przewidzianych treścią art. 181a ustawy o gospodarce nieruchomościami. W konsekwencji uznać należy, że interpretacja przepisów przedmiotowej ustawy przeprowadzona przez organy administracji obu instancji jest prawidłowa i nie narusza obowiązujących przepisów i zbieżna jest z teoretycznymi ujęciami pojęcia interesu prawnego. W świetle poczynionych ustaleń uznać trzeba, że zarzuty skarżącego podnoszone w skardze nie mogły zostać uwzględnione, ponieważ organy obu instancji nie dopuściły się naruszenia postanowień wskazanych przepisów. Skoro organy administracji nie dopuściły się naruszenia postanowień przywołanych regulacji ustawy o gospodarce nieruchomościami, to tym samym za bezzasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, a zatem wydania zaskarżonej decyzji z rażącym naruszeniem prawa. W skardze skarżący podnosi zarzut wydania kwestionowanej decyzji bez podstawy prawnej. Zarzut ten nie jest zasadny i to z tego powodu, że skarżący wadliwie interpretuje pojęcie wydania decyzji bez podstawy prawnej. Z tego typu sytuacją spotykamy się wówczas, gdy w porządku prawnym brak jest przepisu umożliwiającego organowi administracji publicznej na wydanie decyzji administracyjnej. W rozpoznawanej sprawie takie przepisy są i co istotniejsze zostały one w sprawie prawidłowo przywołane. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w uznał, że skarga jest niezasadna, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę i na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę. mr