II SA/Gl 715/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi S. B. i E. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargę. Po rozpoznaniu wniosku K. L. decyzją z dnia [...] r. Burmistrz C. ustalił warunki zabudowy dla budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz parkingiem na działce nr 1 w C. przy ul. [...], Jednakże decyzją z dnia [...]r. w skutek odwołań właścicieli nieruchomości sąsiednich, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. uchyliło powyższą decyzję, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Po ponownym rozpoznaniu wniosku decyzją z dnia [...] r. organ I Instancji ustalił ponownie warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, określając m. in.: 1) powierzchnię zabudowy: 320 ÷ 550 m², 2) wysokość zabudowy: 7 ÷ 12 m, 3) wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej: 7 ÷ 12 m, 4) geometrię dachu jako wielospadowego o kącie nachylenia połaci 20˚ ÷ 40˚ kalenica główna skierowana równolegle względem frontu działki, tj: od granicy z działką nr 2 jako drogą wewnętrzną, 5) szerokość elewacji frontowej: 8 ÷ 40 m. 6) nieprzekraczalną linię zabudowy do ul. [...] w odl. min. 10 m, 7) wielkość powierzchni zabudowy do powierzchni terenu 15 ÷ 26 %, 8) udział powierzchni biologicznie czynnej: min. 25%. Linie rozgraniczające teren inwestycji przedstawiono na mapie zasadniczej w skali 1:500. Nadto, załącznikami do decyzji uczyniono wyniki analizy przestrzennej w formie opisowej i graficznej. W uzasadnieniu organ I instancji po zrelacjonowaniu przebiegu postępowania stwierdził spełnienie przesłanek z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199 ze zm.). Na postawie przeprowadzonej analizy przestrzennej przeprowadzonej w obszarze wyznaczonym promieniem o dł. 171 m wokół terenu inwestycji jako 3-krotnej szerokości frontu działki od strony drogi wewnętrznej, organ ustalił bowiem, że w bliskim sąsiedztwie terenu inwestycji zlokalizowana jest zabudowa jedno- i wielorodzinna, Działka posiada dostęp do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną. Inwestycja uzyskała też wymagane opinie i uzgodnienia. Gdy zaś idzie o wyznaczone parametry inwestycji, organ administracji wyjaśnił, że średnia szerokość elewacji frontowych w obszarze analizowanym wynosi ok. 15 m (od ok. 8 m. do ok. 84 m). Stąd też uznał za dopuszczalne wyznaczenie tej szerokości w przedziale od najniższej do szerokości wnioskowanej. Linię zabudowy wyznaczono jako nieprzekraczalną od strony ul. [...] w odległości min. 10 m od granicy z działką nr 3. Wysokość projektowanej zabudowy określono w przedziale od najniższej do najwyższej wielorodzinnej. Współczynnik zabudowy wyznaczono zgodnie z wnioskiem jako wyższy od średniego wynoszącego ok. 15% (3% do ok. 39 %), bowiem taki jest maksymalny współczynnik dla zabudowy wielorodzinnej. Na tej podstawie organ I instancji dopatrzył się podstaw do uwzględnienia wniosku inwestora. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli S. B., H. P., B. P. i J. M. Zarzucili naruszenie prawa materialnego, a to art. 61 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz art. 54 ust. 2 pkt c i d, art. 54 ust. 4 pkt 5 i 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i § 3 ust. 2 w zw. z § 9 ust. 3, § 5 ust. 1, § 7 ust. 1 i § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania terenu (Dz. U. Nr 164 poz. 1588). Ich zdaniem, inwestycja zaburzy ład przestrzenny z uwagi na dominującą zabudowę jednorodzinną i oparcie decyzji na jednej tylko działce o zabudowie wielorodzinnej, która jednak nie została konkretnie wskazana. Parametry inwestycji zostały też wyznaczone nieprawidłowo, bez uwzględnienia średniej i wskazania granic obszaru analizowanego na mapie oraz naniesienia na mapę wskaźników zabudowy. Nadto, odwołujący się zarzucili naruszenie prawa procesowego, a to art. 28 w zw. z art. 8 i 10 kpa poprzez pominięcie wszystkich właścicieli działek w strefie oddziaływania inwestycji i ograniczenie kręgu stron do działek sąsiednich, a także naruszenie art. 7, 8, 77 § 1, 77 § 1 i 84 kpa - poprzez nieprzeprowadzenie oględzin i analizy aktualnego uzbrojenia terenu oraz potrzeb w zakresie liczby miejsc parkingowych i niepowołanie biegłego z zakresu budownictwa urbanistyki celem ustalenia dopuszczalności realizacji inwestycji na danym terenie. Jednakże zaskarżoną decyzją odwołania nie uwzględniono. Kolegium podzieliło bowiem pogląd organu I instancji co do spełnienia przesłanek z art. 61 ust 1 pkt1 - 5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznaczono prawidłowo i naniesiono na kopię mapy. Z żadnego przepisu nie wynika zaś obowiązek naniesienia na załącznik graficzny wskaźników zabudowy, stanowiących podstawę wydania decyzji. Takie zestawienie zawiera część tekstowa analizy. Zdaniem Kolegium zachodziły też podstawy odstąpienia od średnich wskaźników zgodnie z § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozporządzenia, zaś przesłanki te zostały wystarczająco uzasadnione przez organ I instancji. Wprawdzie w obszarze analizowanym przeważa zabudowa jednorodzinna, lecz występuje też zabudowa wielorodzinna, co pozwala zgodnie z art. 61 ust 1 pkt 1 ustawy do wydania decyzji pozytywnej. Organ I instancji w punkcie II C.4.e decyzji określił też sposób odprowadzania wód opadowych do sieci miejskiej kanalizacji deszczowej oraz sposób ochrony interesów osób trzecich (pkt II D. 4 decyzji). Dokonano także wymaganych uzgodnień z Marszałkiem Województwa [...] w trybie art. 75 ustawy z dnia 18 lipca 2008 r. - Prawo wodne. Szczegółowe rozwiązania projektowe będą zaś przedmiotem etapu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Kolegium stwierdziło też, że projekt decyzji został opracowany przez osobę legitymująca się wymaganymi uprawnieniami zgodnie z art. 60 ust. 4 ustawy. Brak było zaś podstawy prawnej do powołania biegłego w świetle art. 53 ust 4 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy. Prawidłowo określono też liczbę miejsc parkingowych jako 1 miejsce na każdy lokal mieszkalny. Za zbędne uznało też Kolegium przeprowadzenie oględzin z uwagi na dołączony przez organ I instancji materiał fotograficzny i dołączoną do odwołania płytę CD, przedstawiającą teren po opadach deszczu. Stąd też organ odwoławczy nie stwierdzając naruszenia prawa materialnego ani przepisów postępowania, orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. Skargi na decyzję ostateczną wnieśli w jednym piśmie S. B. i E. B. oraz B. P. i J. M., przy czym prawomocnym postanowieniem z dnia 22 sierpnia 2016 r. skargi B. P. i J. M. odrzucono. Skarżący ponawiając zarzuty i argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji, dodatkowo zarzucili naruszenie: 1) § 4 ust. 1 rozporządzenia - poprzez zaniechanie geometrycznego wykreślenia linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich i nieprzedłużenie linii istniejącej zabudowy, 2) art. 61 ust. 6 i ust. 7 pkt 2 ustawy - poprzez brak określenia powierzchni zabudowy w stosunku do wielkości powierzchni działki, 3) § 8 rozporządzenia - poprzez dowolne określenie geometrii dachu, 4) § 9 rozporządzenia - poprzez niepodpisanie przez organ I instancji załącznika do decyzji w postaci wniosków analizy oraz określenie udziału powierzchni biologicznie czynnej bez podstawy prawnej, 5) brak ponownych uzgodnień po uchyleniu poprzedniej decyzji, 6) art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 kpa - poprzez wydanie zaskarżonej decyzji przez ten sam skład, który orzekał w poprzedniej sprawie. Na tej podstawie skarżący wnieśli o uchylenie decyzji organów obydwu instancji i zasądzenie kosztów postępowania. Dla poparcia stanowiska powołano orzecznictwo sądowe. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację. Dodano, że nie było obowiązku dokonywania ponownych uzgodnień, gdyż przyczyną uchylenia poprzedniej decyzji organu I instancji nie były kwestie podlegające uzgodnieniom. Brak też podstaw do wyłączenia pracownika organu w trybie odwoławczym na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 kpa. W toku rozprawy sądowej pełnomocnik skarżących podtrzymał skargę. Pełnomocnik inwestora wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie jest uwzględniona. W oparciu o należycie zebrany i oceniony materiał dowodowy, prawidłowo organy administracji dopatrzyły się przesłanek do wydania decyzji o warunkach zabudowy dla spornej inwestycji. Rozstrzygnięcie sprawy nie następuje na zasadzie uznania administracyjnego, a zakres postępowania jest ograniczony do spełnienia wymogów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wyżej powołanej (obecnie Dz. U. z 2016 r. poz. 778). Wbrew zarzutom skargi, występowanie w obszarze analizowanym różnorodnej zabudowy, a nawet przewaga określonego rodzaju takiej zabudowy, w tym wypadku jednorodzinnej niskokondygnacyjnej - nie może stanowić podstawy prawnej do odmowy uwzględnienia wniosku inwestora. Z mocy art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, który to przepis zacytował w całości organ odwoławczy w motywach zaskarżonej decyzji, wystarczające jest bowiem, aby tylko jedna działka, znajdująca się w obszarze analizowanym, była zbudowana w sposób pozwalający na kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu. Chybiony jest też zarzut niewskazania konkretnej działki sąsiedniej. Organ I instancji powołał się bowiem na wyniki analizy przestrzennej, stanowiącej załączniki do jego decyzji, zaś organ odwoławczy w treści decyzji wprost wskazał na działkę nr 4, na której występuje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna zgodnie z integralną częścią rozstrzygnięcia organu I instancji. Granice obszaru analizowanego zostały naniesione na mapę, lecz załącznik nr 3 do decyzji organu I instancji stanowi jedynie wyniki analizy, a nie całą analizę przestrzenną, zaś sposób jego wyznaczenia omówiono w motywach decyzji obu instancji i jest on zgodny z § 3 ust. 2 w zw. z § 9 ust 3 rozporządzenia wyżej powołanego oraz art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 61 ust. 6 ustawy. Wymogi decyzji o warunkach zabudowy reguluje art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy. Zatem decyzja winna zawierać m.in. linie rozgraniczające teren inwestycji na mapie w odpowiedniej skali. Jaki dokument (mapa w skali 1:500), stanowi załącznik nr 1 do decyzji organu I instancji. Dodatkowo załącznikami do decyzji uczyniono zgodnie z wymogami cyt. rozp. wyniki analizy w formie tekstowej (zał. nr 2) i formie graficznej (zał. nr 3). Załącznik graficzny nr 3 obejmuje też cały obszar analizowany z naniesieniem na mapę jego granic. Wbrew zarzutom skargi, dokumenty te zostały też podpisane i opatrzone pieczęcią pracownika organu I instancji działającego z jego upoważnienia. Działką sąsiednią jest zaś każda działka znajdująca się w obszarze analizowanym, wytyczonym wokół terenu inwestycji, nawet jeżeli nie jest położona przy tej samej drodze publicznej, lecz jest jedynie dostępna przez system takich dróg. Taki warunek spełnia zaś działka nr 4, położona co prawda przy innej drodze publicznej (ul. [...]), lecz w bliskim sąsiedztwie terenu inwestycji, połączonym z tą ulicą przez drogę wewnętrzną, co obrazuje załącznik w postaci części graficznej analizy przestrzennej przedstawiający też system komunikacji w obszarze analizowanym. Z treści skargi wynika też wprost, że skarżący mają wiedzę, że chodzi właśnie o budynek wielorodzinny, zlokalizowany na tej działce, co przeczy samo w sobie zarzutom w zakresie niewskazania działki, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Dominująca zabudowa jednorodzinna na przedmiotowym terenie nie może zatem uzasadniać wydania decyzji odmownej. Kształtowanie ładu przestrzennego może zaś nastąpić w drodze planu miejscowego, który jednak nie obowiązuje na tym terenie. Chybione są zatem zarzuty co do naruszenia art. 1 ust. 1 pkt 2 i art. 2 pkt 1 ustawy. Organ I instancji omówił też sposób wyznaczenia linii zabudowy, uzasadniając go wynikami analizy przestrzennej zgodnie z § 4 ust. 2 rozp. Wyniki analizy przestrzennej wskazują, że budynki na działkach sąsiednich od strony ul. [...] tworzą uskok. Zatem linię nieprzekraczalną nowej zabudowy należało określić w odległości najdalej położonego budynku, usytuowanego nierównolegle względem pasa drogowego, przy czym linia taka winna być wytyczona zawsze równolegle jako nieprzekraczalna. Spełnione zostały też przesłanki do odstępstwa w zakresie parametrów zabudowy. Cyt. rozp. wprost dopuszcza taką możliwość, o ile jest to uzasadnione wynikami analizy przestrzennej. Organy obydwu instancji omówiły wszelkie średnie wskaźniki i uzasadniły odstępstwo od średniej gabarytami budynku wielorodzinnego, znajdującego się w obszarze analizowanym. Oczywiste jest, że budynek taki z istoty cechuje się wyższymi parametrami w zakresie wysokości i szerokości elewacji frontowej. Wyznaczone parametry inwestycji nie przekraczają jednak maksymalnych na danym terenie. Średnie wskaźniki w żaden sposób nie odzwierciedlają też faktycznej zabudowy, która jest bardzo zróżnicowana (vide: wyniki analizy). Zdaniem składu orzekającego prawidłowo też Kolegium nie dopatrzyło się braków przeprowadzonej analizy z powodu nienaniesienia wskaźników zabudowy na mapę. Stan zabudowy na działkach sąsiednich przedstawiono bowiem w części tekstowej analizy z przytoczeniem numerów geodezyjnych działek, co pozwala na poczynienie ustaleń faktycznych. Na mapę naniesiono zaś funkcję zabudowy na terenach sąsiednich. Wbrew zarzutom skargi, możliwa jest zatem kontrola ustaleń organów administracji. Prawidłowo określono też parametr w postaci wskaźnika zabudowy z § 6 rozp. jako stosunek wielkości powierzchni do powierzchni działki, w postaci procentowego udziału w przedziale 15 - 26 %. Jedynie dodatkowo określono powierzchnię zabudowy (320 - 550 m²). Bez znaczenia jest też ustalenie dominującej geometrii dachu w obszarze analizowanym. Różnorodność w tym zakresie uzasadnia określenie tej cechy zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestora. Obowiązek organu ustalenia udziału powierzchni biologicznie czynnej wynika zaś z § 2 pkt 3 rozp. Min. Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589). Brak zaś wskazań co do sposobu ustalenia tego parametru pozwala do uznaniowości organu w tym zakresie, podobnie jak określenie wymaganej ilości miejsc parkingowych (§ 2 pkt 6 tego rozp.). Określenie wymogu 1 miejsca na 1 lokal jest wystarczające. Zdaniem sądu administracyjnego treść § 3 ust 1 cyt. rozp. wskazuje też, że w części graficznej decyzji oznacza się jedynie nazewnictwo i oznaczenia, o których mowa w § 2 pkt 1, a więc rodzaj zabudowy, jak to uczyniono w niniejszej sprawie. Nie mógł też odnieść skutku zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy. Na tym etapie postępowania brak bowiem podstaw do badania stanu technicznego istniejącej infrastruktury, a więc przepustowości kanalizacji deszczowej, do której nakazano podłączenie przedmiotowego budynku. Samo istnienie takiej kanalizacji jest wystarczające dla określenia warunków zabudowy co do sposobu odprowadzania wód opadowych. Decyzja nie zawiera też braków w zakresie wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich. Zapisy w tym zakresie odpowiadają bowiem treści § 2 pkt 7 powołanego rozp. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy. Brak podstawy prawnej do nakazania inwestorowi wykonania projektu odpowiedniego drenażu i odprowadzania wód opadowych, bądź podjęcia innych czynności. Dopiero na etapie udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowego obiektu może zachodzić potrzeba przedłożenia takiej dokumentacji. Decyzja nie narusza zatem art. 54 ust. 2 pkt d ustawy. Organ I instancji dopełnił też wymogu z art. 53 ust 4 pkt 6 ustawy, dokonując wymaganych uzgodnień ze Starostą [...] oraz Marszałkiem Województwa [...]. Fakt ten nie jest negowany przez skarżących, lecz wskazują oni, że skoro nastąpiło to przed uchyleniem poprzedniej decyzji w trybie odwoławczym, niezbędne było ponowienie tych czynności. Stanowiska tego jednak nie sposób podzielić, bowiem nie doszło do żadnej zmiany okoliczności faktycznych przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Skoro zaś organ I instancji jest zarządcą dróg, to brak podstaw prawnych do uzgodnienia decyzji z odpowiednim wydziałem UM, bowiem nie jest to inny organ. Nieuzasadnione są też zarzuty naruszenia reguł procedury administracyjnej. Z treści art. 24 §1 pkt 5 i art. 27 § 1 kpa nie sposób wyprowadzić wniosku o wyłączeniu pracownika organu II instancji od ponownego rozpoznania sprawy po uchyleniu przez ten skład poprzedniej decyzji w trybie odwoławczym. Skład orzekający nie podzielił odmiennych poglądów powołanego w skardze orzecznictwa. Skarżący nie mogą też skutecznie powoływać się na pozbawienie udziału w postępowaniu innych osób (art. 28 w zw z art.8 i 10 kpa). Tego rodzaju zarzut jako przesłanka wznowieniowa z art. 145 §1 pkt 4 kpa, może być podniesiony jedynie na wniosek osoby pominiętej (art. 147 kpa). Zdaniem sądu administracyjnego, bezzasadne są tez zarzuty nienależytego wyjaśnienia okoliczności sprawy (art. 7, 77 § 1 i 80 kpa). Oględziny terenu z udziałem stron są zbędne w sytuacji, gdy ukształtowanie terenu i stan techniczny infrastruktury, nie wchodzą w zakres orzekania na tym etapie postępowania. Charakter istniejącej zabudowy wynika zaś z analizy przestrzennej. Wpływ nowej zabudowy na możliwość zalewania terenów sąsiednich z uwagi na spadek terenu nie ma żadnego znaczenia dla wyniku sprawy w świetle przesłanek ustawowych. Inwestor przedłożył zaś dokumenty w postaci zapewnień dostaw i odbioru mediów zgodnie z art. 61 ust 5 ustawy. Brak zatem było potrzeby powołania biegłego co do wpływu inwestycji na tereny sąsiednie, stanu technicznego infrastruktury celem ustalenia przesłanek z art. 61 ust 1 - 5 ustawy. Projekt decyzji został zaś opracowany przez osobę legitymującą się odpowiednimi kwalifikacjami zgodnie z art. 60 ust 4 ustawy, a niezbędne ustalenia faktyczne zawarto w analizie przestrzennej. Okoliczność, że skarżący nie zgadzają się ze stanowiskiem organów opartym na wynikach analizy, które zacytowano także w motywach decyzji, zwłaszcza w zakresie odstępstw od średnich wskaźników na przedmiotowym terenie, nie oznacza, że decyzje te nie zostały uzasadnione zgodnie wymogiem z art. 107 § 3 kpa. Zdaniem sądu, podzielić zaś należy argumentację organów, że różnorodność funkcji i parametrów zabudowy w obszarze analizowanym uzasadniała określenie wskaźników zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestora co do gabarytów budynku wielorodzinnego jako pełniącego taką samą funkcję, co przedmiotowa inwestycja. Z mocy art. 6 ust 2 pkt 1 ustawy, każdy ma prawo do zagospodarowania terenu. Nie można też uzależniać wydania decyzji o warunkach zabudowy od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia nieprzewidzianych odrębnymi przepisami świadczeń lub warunków (art.52 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy). Zgodność zamierzenia z przepisami odrębnymi wyklucza wydanie decyzji odmownej z mocy art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy. Dalsza ochrona uzasadnionych interesów skarżących jako współwłaścicieli nieruchomości sąsiedniej winna nastąpić na etapie opracowania projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W tym stanie rzeczy nie stwierdzając naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, ani uchybienia regułom procedury administracyjnej w stopniu skutkującym wznowieniem postępowania bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz.718 ze zm). mr