II SA/Gl 716/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant specjalista Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi M. H. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia [...] r. nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącej kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W wyniku pisma D. M. z dnia 15 lutego 2011 r., zgłaszającego konieczność sprawdzenia zgodności z prawem budowlanym lokalizacji wiaty garażowej na sąsiedniej działce, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie legalności wiaty garażowej wybudowanej na działce będącej własnością M. H., położonej w miejscowości K., [...], gm. O. Po przeprowadzeniu niezbędnego postępowania, w tym dokonaniu oględzin działki i wybudowanej wiaty oraz ustaleniu, że wykonane roboty wykonane zostały na podstawie wymaganego zgłoszenia, decyzją z dnia [...] r. Nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C., działając na podstawie art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 49b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze.) umorzył postępowanie administracyjne w sprawie legalności wiary garażowej na wskazanej powyżej działce należącej do M. H.. W uzasadnieniu organ stwierdził, iż w świetle zebranego materiału dowodowego wynika, iż inwestor dokonał wymaganego prawem zgłoszenia, które zostało przyjęte bez zastrzeżeń. Wobec powyższego w ocenie organu prowadzone postępowanie stało się bezprzedmiotowe i stąd orzeczono jak w sentencji. Wskutek rozpatrzenia, wniesionego przez D. M. odwołania, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., decyzją z dnia [...] r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazał, że nie można podzielić stanowiska Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C., iż nie posiada on kompetencji do badania prawidłowości przejętego przez organ zgłoszenia. Przeciwnie, do zadań organów nadzoru budowlanego należy także kontrola organów architektoniczno-budowlanych, a zatem także badanie poprawności przyjętych przez te organy zgłoszeń. Winno to nastąpić w trybie art. 50- 51 Prawa budowlanego. Wobec braku podjęcia przez organ powiatowy czynności niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czyli nie zweryfikowania poprawności przyjętego zgłoszenia czy zgodności wykonania tej wiaty zgodnie z przyjętym zgłoszeniem, niezbędne stało się orzeczenie przez organ w trybie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. W wyniku przeprowadzenia ponownego postępowania, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. decyzją z dnia [...] r., Nr [...], przywołując w podstawie prawnej art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) nakazał M. H. dokonać rozbiórki wiaty garażowej o konstrukcji drewnianej zlokalizowanej przy budynku mieszkalnym w miejscowości K., [...]. W uzasadnieniu organ stwierdził, iż po uwzględnieniu uwag i sugestii organu odwoławczego, w powtórnym postępowaniu stwierdzono, iż Starosta [...] błędnie przyjął zgłoszenie budowy przedmiotowej wiaty. Mając na uwadze, że do wiaty mają zastosowanie przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim odpowiadać powinny budynki i ich usytuowanie, organ stwierdził, iż w przedmiotowym przypadku naruszone zostały zapisy § 12 tego rozporządzenia, a mianowicie nie zostały zachowane wymagane odległości. W związku z powyższym organ, działając w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane zmuszony był postanowić jak w sentencji. Odwołanie od powyżej decyzji złożyła M. H.. Zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 w związku z art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz błędną interpretację art. 3 ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane w związku z § 12 rozporządzenia wykonawczego, wniosła o jej uchylenie i umorzenie postępowania, względnie jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Uzasadniając swoje stanowisko przede wszystkim zarzuciła błędną wykładnię i zastosowanie w sprawie § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Skoro bowiem wiata nie spełnia wymogów definicji zawartych w art. 3 ust. 2 Prawa budowlanego i nie jest budynkiem, to nie odnoszą się do niej unormowania § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2011 r. Na wypadek gdyby przyjąć inne, odmienne stanowisko odwołująca powołała się na ust. 3 pkt 4 tego przepisu, który dopuszcza usytuowanie budynku gospodarczego - garażu (o długości mniejszej niż 5,5m i wysokości mniejszej niż 3 m) bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną w zabudowie jednorodzinnej. Na zakończenie podkreśliła, iż dopełniła obowiązku zgłoszenia, a zatem dopełniła wszystkich wymaganych przepisami formalności. Zaskarżoną decyzją [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ stwierdził, iż wiata w orzecznictwie sądów administracyjnych kwalifikowana jest jako budowla, co wynika z braku niektórych elementów konstytutywnych dla budynków (przegrody budowane, fundament). Kwestią sporną natomiast pozostaje czy w stosunku do wiat, jako do budowli, należy stosować przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jaki powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Orzekający w sprawie organ stanął na stanowisku, że tak, powołując się m.in. na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 września 2011 r. sygn. akt II OSK 1379/10. Wynika to przede wszystkim z przepisu § 2 ust. 1 tego rozporządzenia, w myśl którego "przepisy rozporządzenia stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych, spełniających funkcję użytkową budynków (...). Z ustaleń organów wynika, iż przedmiotowa wiata pełni funkcję użytkową budynku – garażu, a co za tym idzie stosuje się do niej przepisy rozporządzenia. Nie jest w ocenie organu możliwe zastosowanie § 12 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia, gdyż ustawodawca wypowiada się w nim o ścianie bez otworów okiennych czy drzwiowych, czyli nie dotyczy to wiaty, gdzie taka lokalizacja wiaty garażowej niweczy bezpieczeństwo pożarowe. Organ ten dodał, iż sam fakt zgłoszenia zamiaru budowy tej wiaty nie świadczy jeszcze o jej prawidłowości i zgodności z przepisami. Podkreślił, iż postępowanie zgłoszeniowe niesie dla inwestora zagrożenia, o których wypowiadały się sądy administracyjne, podkreślając, iż dokonujący zgłoszenia czyni to na własne ryzyko i na własną odpowiedzialność, że planowana inwestycja nie wymaga pozwolenia na budowę. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. H., zarzucając decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. rażące naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a to art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 oraz art. 107 § 3 oraz rażące naruszenie przepisów prawa materialnego w szczególności art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego, wniosła o stwierdzenie nieważności wymienionych decyzji względnie o ich uchylenie i o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi powtórzyła co do zasady argumentację przedstawioną w odwołaniu. Podkreśliła fakt dokonania skutecznego zgłoszenia (bez zastrzeżeń organu). Potwierdziła to, w jej ocenie, pierwsza decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego umarzająca postępowanie administracyjne dotyczące legalności wybudowanej wiaty. W dalszej części skarżąca podniosła fakt, iż wiata nie jest budynkiem i zakwestionowała stosowanie do niej unormowania § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim odpowiadać powinny budynki i ich usytuowanie. W tym zakresie powołała się na orzecznictwo sądów administracyjnych. Zaprzeczyła także twierdzeniom organu, iż przedmiotowy obiekt, którego dotyczy postępowanie - to wiata garażowa. Reasumując podkreśliła, że postępowanie prowadzone było z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego tj. wskazanych już przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i nie znajdując podstaw do zmiany swojego stanowiska. Wprawdzie podzielił stanowisko skarżącej, iż w przypadku przedmiotowej wiaty nie można mówić o budynku, tym niemniej należy uznać ją za budowlę pełniącą funkcje użytkowe budynku, a w rezultacie w pełni znajdą wobec niej zastosowanie przepisy warunków technicznych, tzn. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Organ podkreślił, że zakwestionowanie przez skarżącą garażowej funkcji wiaty wyrażone w skardze jest zagadnieniem nowym, gdyż wcześniej skarżąca nie kwestionowała takiego charakteru wiaty. Nie dopatrzył się też organ naruszenia wskazanych przez skarżącą przepisów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozpatrując niniejszą sprawę zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Na wstępie należy wyjaśnić, iż zgodnie z art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych Sąd sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, w świetle art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) tylko stwierdzenie, iż gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może to skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji - art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a, b, c powołanej ostatnio ustawy. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji zgodnie ze wskazanymi normami Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, iż zarzuty skargi są zasadne, gdyż zaskarżone rozstrzygnięcie wydane zostało z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisów procedury administracyjnej, a to: art. 7, art. 77 (1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przedmiotem niniejszej sprawy jest rozstrzygnięcie w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego – tj. wiaty garażowej o konstrukcji drewnianej zlokalizowanej przy budynku mieszkalnym w miejscowości K., [...]. Poza sporem pozostaje fakt, że inwestorka M. H. dokonała wymaganego przez prawo zgłoszenia budowy wiaty o powierzchni do 25 m², które pismem z dnia 7 grudnia 2010 r. zostało bez sprzeciwu przyjęte przez Starostwo Powiatowe w C. Nie zamyka to jednak, wbrew stanowisku skarżącej, możliwości badania poprawności przyjętego zgłoszenia przez organ administracji architektoniczno – budowlanej. Badanie takie, wskutek pisma wnioskującego właścicielki sąsiedniej nieruchomości, przeprowadziły w niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego. Podzielić przy tym trzeba stanowisko organu odwoławczego, iż prowadzenie robót budowlanych w oparciu o dokonane zgłoszenie wiąże się dla inwestora z pewnym ryzkiem, nakłada bowiem na niego w znacznym zakresie obowiązek zweryfikowania robót pod względem ich dopuszczalności i zgodności z prawem, a dokonując zgłoszenia czyni to na własne ryzyko i na własną odpowiedzialność (zob. wyrok tut. Sądu z dnia 14 października 2011 r. sygn. akt II SA/Gl 107/11). W razie błędnego przyjęcia zgłoszenia przez właściwy organ, organy nadzoru budowlanego zobowiązane są do podjęcia stosownych działań zmierzających do doprowadzenia przedmiotowego obiektu do stanu zgodnego z prawem. Właściwym jest więc wdrożenie trybu naprawczego określonego w art. 51 Prawa budowlanego. Takie też postępowanie przeprowadzone zostało w niniejszej sprawie. Zaznaczyć trzeba, że celem postępowania naprawczego nie jest doprowadzenie do rozbiórki obiektu budowlanego. Postępowanie to w pierwszej kolejności, poprzez "wymuszenie" na inwestorze określonych czynności lub robot budowlanych, dążyć ma do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, oczywiście jeżeli jest to realnie możliwe w świetle obowiązujących przepisów ( w tym także przepisów techniczno- budowlanych). Dopiero w sytuacji, gdy organ nadzoru na podstawie wszechstronnej, wyczerpującej oceny prawidłowo zebranego materiału dowodowego (zgodnie z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego) jednoznacznie stwierdzi naruszenie przepisów prawa tego rodzaju, że nie jest możliwe doprowadzenie w inny sposób do stanu zgodnego z prawem – obowiązany jest nakazać rozbiórkę obiektu. Organy załatwiając sprawę winny mieć przy tym na uwadze okoliczności konkretnego przypadku oraz konieczność markowania (często wzajemnie sprzecznych) słusznych interesów wszystkich stron postępowania oraz interesu społecznego. W przedmiotowej sprawie, organ nadzoru pierwszej instancji ustalił w czasie oględzin przeprowadzonych podczas postępowania prowadzonego po raz pierwszy (tzn. przed uchyleniem decyzji o umorzeniu postępowania), że na przedmiotowej nieruchomości przy budynku mieszkalnym zlokalizowana jest wiata o drewnianej konstrukcji, osadzona na czterech słupach i przykryta dachem drewnianym jednospadowym. Jak wynika z przedstawionych akt administracyjnych, po uchyleniu pierwszej decyzji przez organ odwoławczy i przed wydaniem obecnej decyzji, organ pierwszej instancji nie przeprowadził dodatkowego postępowania, a przynajmniej brak jest w aktach jakichkolwiek dokumentów takie postępowanie potwierdzających. Przytaczając jedynie uregulowanie § 12 warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie stwierdził usytuowanie obiektu z niezachowaniem wymaganych odległości od granicy działki uznał, że nie można podjąć innego rozstrzygnięcia w sprawie. Organ odwoławczy podzielił ustalenia faktyczne i argumentację organu pierwszej instancji, także opierając się jedynie na ustaleniach przeprowadzonych wcześniej. W ocenie składu orzekającego, zasadnie organy uznały, iż wiata nie jest budynkiem, nie wypełnia bowiem definicji zawartej w art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Zatem powstaje zasadnicza wątpliwość, czy słusznie w tych okolicznościach organy zastosowały do wiaty, jako budowli, pozbawionej ścian, przepis § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie ogólnych warunków, jakim odpowiadać powinny budynki i ich usytuowanie określający sytuowanie budynku na działce budowlanej. Zarówno odległości podstawowe określone w ust. 1 pkt 1 i pkt 2, jak również pozostałe przypadku określone m.in. w ust. 3 tego przepisu dotyczą sytuowania budynki względem granicy lub względem innych budowli. Nie rozpatrzyły natomiast organy w sposób wyczerpujący i przekonujący, czy przedmiotowa wiata nie jest miejscem postojowym dla samochodu ( z zadaszeniem). Wówczas powinny być dokładnie przeanalizowane zapisy § 19 cytowanego rozporządzenia. Wprawdzie organ odwoławczy próbował odnieść się do tego problemu, zauważając, że "ewentualnie wiata ta mogłaby być również rozpatrywana jako zadaszone miejsce do parkowania", ale następnie stwierdził, że "sprzeciwia temu brak wydzielenia i utwardzenia terenu". Nie do końca jednak wynika, na jakiej podstawie organ ten zajął takie stanowisko. W jedynym dołączonym do akt sprawy protokole oględzin na ten temat nie zawarto żadnych ustaleń. Załączona dokumentacja fotograficzna także nie przedstawia tego problemu w sposób jednoznaczny. Nie wiadomo też, jak organ rozumie stwierdzenie "brak wydzielenia i utwardzenia terenu", gdyż załączone fotografie zdają się przestawiać teren wyłożony kostką brukową. Przedstawione powyżej rozważania przemawiają za koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji wobec braku dokładnego i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, ale także i przede wszystkim dokładnej jego analizy i porównania, czyli naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 a także art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze zaskarżoną decyzję należało uchylić na podstawie art. 145 ( 1 pkt. 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) Uwzględniając skargę Sąd orzekł o niewykonalności zaskarżonej decyzji stosownie do art. 152 przywołanej powyżej ustawy. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 cytowanej powyżej ustawy. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ orzekający będzie miał na uwadze powyżej poczynione uwagi, wyeliminuje wskazane uchybienia a w szczególności uzupełni postępowanie dowodowe, po czym przeprowadzi szczegółową analizę zebranego materiału dowodowego przy uwzględnieniu treści cytowanego powyżej § 19 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie