II SA/Gl 716/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik,, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.),, Sędzia NSA Łucja Franiczek, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 listopada 2015 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi E. K. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę oddala skargę. Ostateczną decyzją z [...] r., nr [...] Prezydent Miasta B. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę "A" w B. dla inwestycji polegającej na rozbudowie i nadbudowie obiektu usługowego "B" oraz zagospodarowaniu terenu obejmującego realizację dojazdu i miejsc postojowych na działkach nr [...]w B. przy ul. [...]. W decyzji stwierdzono w szczególności, że obszar oddziaływania inwestycji obejmuje m. in. działkę nr [...] (służebność przejazdu). Decyzja została przeznaczona do doręczenia m. in. E. K. oraz L. K.. Dwukrotnie awizowana nie została podjęta przez adresatki terminie. W dniu [...]r. wydano decyzję E. K. oraz L. K. w siedzibie urzędu. Pismem z [...]r. L. K. zwróciła się z wnioskiem o wzruszenie decyzji ostatecznych w sprawie powstania i funkcjonowania zajazdu w zakresie lokalizacji miejsc parkingowych na drodze służebnej. Wniosła o wszczęcie w trybie wznowieniowym z art. 145 k.p.a. postępowania administracyjnego dotyczącego funkcjonowania miejsc postojowych na działce [...] stanowiącej jej własność. Prezydent Miasta wezwał do sprecyzowana wniosku poprzez wskazanie daty, w jakiej strona dowiedziała się o wydaniu decyzji i wskazanie podstawy wznowienia. W odpowiedzi na wezwanie strona w piśmie z dnia [...]r. podała, że nie kwestionuje decyzji o budowie, a następnie rozbudowie inwestycji, neguje natomiast od dłuższego czasu fakt wykorzystywania działki nr [...]na cele parkingowe dla zajazdu. Działka nr [...]należy do jej córki E. K.. Żądanie nie dotyczy wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę i rozbudowę, ale bezprawnego usytuowania parkingu na drodze dojazdowej na działce [...]. Postanowieniem z [...]r. Prezydent Miasta odmówił wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją z [...]r., nr [...]. W podstawie prawnej podano art. 150 § 1 i 149 § 3 w zw. z art. 148 § 1 i 145 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu wskazano, że strona wniosła podanie o wznowienie po terminie, nadto decyzja ostateczna nie dotyczy lokalizacji miejsc parkingowych na drodze dojazdowej. Wskazane we wniosku okoliczności nie stanowią żadnej z przesłanek wznowienia określonych w art. 145 § 1 k.p.a. Zażalenie na postanowienie wniosła L. K., powołująca się na pełnomocnictwo udzielone przez E. K.. W zażaleniu opisała przebieg sporów dotyczących powstania i funkcjonowania zajazdu. Stwierdziła, że zasadny jest wniosek o wznowienie postępowania, albowiem konieczne jest, aby wszyscy uczestnicy postępowania dowiedzieli się, że w istocie chodzi o legalizację samowoli, a nie rozbudowę czy nadbudowę. Działka [...]obciążona służebnością przejazdu bezprawnie wykorzystywana jest do parkowania pojazdów klientów zajazdu. Organy bezprawnie rozszerzają zakres służebności na parkowanie. Wniosła o przywrócenie poprzedniego stanu działki [...] Zaskarżonym postanowieniem z [...]r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu wyjaśnił charakter instytucji wznowienia postępowania, jego przesłanki i etapy. Wskazał, że strona nie wskazała ani przesłanki wznowienia wynikającej z art. 145 k.p.a., ani nie uprawdopodobniła zachowania terminu. W tej sytuacji nie jest możliwe wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją z [...]r. nr [...]. W skardze do sądu administracyjnego E. K., reprezentowana przez matkę L.K. zarzuciła, że organy spłyciły problem istniejący w sprawie. Wskazała, że nie chodzi o działki wymienione w decyzji o pozwoleniu na budowę, ale użytkowanie jej działki nr [...]obciążonej służebnością przejazdu. Skutkiem inwestycji jest, że działka ta stała się miejscem służącym klientom zajazdu do parkowania pojazdów. Stwierdziła także, że służebność została ustanowiona wbrew jej woli i niezgodnie z przepisami, albowiem istnieje możliwość dojazdu po działkach inwestora. Celem skargi jest zmiana tego stanu rzeczy, likwidacja parkingu na jej działce i urządzenie przejazdu po działkach inwestorów. Wskazała także, że udzielone decyzją pozwolenie jest w istocie legalizacją samowoli budowlanej dokonanej przez poprzedników prawnych inwestorów. Strony postępowania zostały zatem wprowadzone w błąd i zasadny jest wniosek o wznowienie, aby wszystkie strony miały świadomość, że nie chodzi o rozbudowę, ale legalizację samowoli. Stanowisko swoje strona skarżąca podtrzymał w piśmie procesowym z [...]r. Zawnioskowała o merytoryczne załatwienie sprawy i przeprowadzenie wizji w terenie. Zarzuciła, że organy w swych działaniach naruszyły prawomocny wyrok NSA Ośrodka Zamiejscowego w Katowicach z dnia 16 czerwca 1998 r., sygn. II SA/Ka 1495/96. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Pełnomocnik uczestnika postępowania "A" Jawna w B. w piśmie z [...] r., które wpłynęło do Sądu [...]r. po wydaniu wyroku, wniosła o oddalenie skargi i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zarządzeniem z 25 września 2015 r. skarga została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Ponieważ wniesiona skarga dotyczy postanowienia o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego wydanego na podstawie art. 149 § 3 k.p.a, na które służy zażalenie, sprawa nadawała się do skierowania na posiedzenie niejawne i w tym trybie została rozpoznana. Trzeba też wyjaśnić, że w postępowaniu przed sądem administracyjnym I instancji zwrot kosztów przysługuje wyłącznie stronie skarżącej od organu w przypadku uwzględnienia skargi (art. 200 p.p.s.a.), nie znajduje zatem podstaw prawnych wniosek pełnomocnika uczestnika postępowania o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania na rzecz uczestnika postępowania. Oddalenie skargi przez wojewódzki sąd administracyjny w obecnym stanie prawnym nie łączy się dla skarżącego z ryzykiem zwrotu kosztów postępowania poniesionych przez organ i innych uczestników postępowania. Odmienne zasady ponoszenia kosztów postępowania odnoszą się dopiero do postępowania przez Naczelnym Sądem Administracyjnym, zgodnie z art. 203 i 204 p.p.s.a. Zarzuty i żądania zgłaszane przez stronę skarżącą dowodzą, że wadliwie postrzega ona rolę sądu administracyjnego, domaga się rozstrzygnięcia kwestii, która w postępowaniu niniejszym nie może zostać rozpatrzona. W szczególności Sąd nie może merytorycznie rozpoznać ani żądania wznowienia postępowania, ani żądania zniesienia służebności czy rozwiązania problemu parkowania na działce obciążonej służebnością. Dwie ostatnie kwestie w ogóle nie były przedmiotem rozstrzygnięcia w postanowieniu, na które została złożona skarga. Sąd nie jest też uprawniony do udzielania stronie porad, w jaki sposób i w jakim postępowaniu może ona dochodzić zniesienia służebności czy ochrony naruszanego posiadania i jak może zabezpieczyć swój teren przed dostępem osób trzecich. Nie są to jednak roszczenia, których można dochodzić w trybie administracyjnym. Sąd administracyjny nie może także przeprowadzać dowodów z oględzin, czego domagała się skarżąca, ograniczenie to wynika z art. 106 § 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd może przeprowadzić jedynie uzupełniający dowód z dokumentów. Uzasadnieniem dla takiego ograniczenia jest przedmiot kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny, który bada legalność konkretnego zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, a nie rozstrzyga sprawę administracyjną co do istoty. Zadaniem Sądu w niniejszej sprawie było zatem zbadanie, czy zaskarżone postanowienie o odmowie wznowienia postępowania zostało wydane zgodnie z przepisami prawa, a nie wznawianie postępowania i badanie legalności decyzji o pozwoleniu na budowę czy legalności korzystania ze służebności przez właścicieli działek uprawnionych. Przedmiotem kontroli jest postanowienie o odmowie wznowienia. Sąd w pierwszej kolejności rozważył, czy zasadnie organy prowadziły postępowanie w tym przedmiocie, skoro w piśmie z [...]r. strona podała, że żądanie nie dotyczy wznowienia, tylko problemu parkowania na jej działce. Lektura wszystkich pism strony skarżącej prowadzi do wniosku, że jej żądania nie są konsekwentne. Kwestionując, że przedmiotem zarzutów jest decyzja o pozwoleniu na budowę, jednocześnie strona skarżąca podaje, że wznowienie jest konieczne, aby wszyscy uczestnicy postępowania uzyskali świadomość, że dotyczy ono legalizacji wcześniejszej samowoli. Takie argumenty są obecne zarówno w zażaleniu, jak i w skardze. Na tej podstawie Sąd doszedł do przekonania, że organy miały podstawy, aby konsekwentnie potraktować zgłoszone żądanie zgodnie z jego treścią jako odnoszące się do wznowienia postępowania. Rozstrzygnięcia zasadności tego żądania nie ogranicza wszak ani strony, ani organu, w możliwości wszczęcie postępowania w innym przedmiocie. Wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną może nastąpić tylko w oparciu o którąś z przyczyn wymienionych w art. 145 § 1 pkt 1-8 k.p.a. lub w art. 145a i 145b k.p.a. Nadto zgodnie z art. 148 § 1 i 2 k.p.a. , podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania lub dowiedziała się o decyzji, jeśli podstawą wznowienia jest przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu). Zanim organ wyda postanowienie o wznowieniu zobowiązany jest ustalić, w oparciu o które przesłanki strona domaga się wznowienia oraz czy złożyła wniosek w terminie. Są to warunki podlegające wstępnemu badaniu przez organ. Wniosek złożony w sprawie nie wskazywał, na jakiej podstawie strona żąda wznowienia. Zgodnie z art. 145 § 1 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli: - dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe; - decyzja wydana została w wyniku przestępstwa; - decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27 k.p.a.; - strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu; - wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję; - decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu; - zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2 k.p.a.); - decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Nadto można również żądać wznowienia postępowania w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja oraz gdy zostało wydane orzeczenie sądu stwierdzające naruszenie zasady równego traktowania, zgodnie z ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o wdrożeniu niektórych przepisów Unii Europejskiej w zakresie równego traktowania (Dz. U. Nr 254, poz. 1700), jeżeli naruszenie tej zasady miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy zakończonej decyzją ostateczną (art. 145a i 145b k.p.a.). Bezsporne jest, że we wniosku strona nie wskazała przesłanki wznowienia, jak też nie uprawdopodobniła zachowania miesięcznego terminu do jego złożenia. Zasadnie zatem organ wezwał stronę do wyjaśnienia tych kwestii, strona nie wskazała jednak podstawy wznowienia. Sąd podkreśla, że wskazanie takiej podstawy jest konieczne, albowiem na kolejnym etapie, po wznowieniu postępowania, organ bada zaistnienie przesłanki wznowienia. Zgodnie z art. 149 § 2 k.p.a. postanowienie o wznowieniu stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Skoro podstawa wznowienia nie została podana, organ nie miał podstaw do dalszego procedowania i wznowienia postępowania, lecz zasadnie odmówił wznowienia. Rozstrzygnięcie takie przewiduje art. 149 § 3 k.p.a. Nie można wznowić postępowania na wniosek strony, jeżeli strona ta nie określa kodeksowej podstawy wznowienia, organ nie może zastąpić strony i samodzielnie określić podstawy wznowienia. Z tych względów wydane postanowienie w przekonaniu Sądu nie narusza prawa, a w konsekwencji brak jest podstaw do uwzględnienia skargi i jego uchylenia. Sąd podkreśla, że przedmiotem kontroli mogła być wyłącznie kwestia legalności zaskarżonego postanowienia, a nie kwestie związane z realizacją inwestycji, parkowaniem na działce skarżącej czy zasadności zniesienia służebności przejazdu. Nie miał zatem w sprawie znaczenia powoływany wyrok NSA OZ w Katowicach o sygn. II SA/Ka 1495/96 odnoszący się do decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, choć niewątpliwie potwierdza on istnienie konfliktu związanego z wprowadzeniem w sąsiedztwie zabudowy jednorodzinnej obiektu zajazdu. Mając na uwadze podane argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi.