II SA/Gl 717/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska,, Sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.), Protokolant referent Marta Zasoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lutego 2012 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji w sprawie o pozwolenie na budowę oddala skargę. Starosta L. decyzją z dnia [...] r. nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi Gminie L. pozwolenia na budowę połączenia drogowego pomiędzy rondem im. [...] a rondem w ulicy [...] w L. Decyzja ta stała się ostateczna. Pismem z dnia 18 maja 2009 r. W. K. zwrócił się do Starosty L. z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego decyzją tego organu z dnia [...] r. o pozwoleniu na budowę, podnosząc, że w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym został pominięty jako strona, mimo że mieszkanie, którego jest właścicielem, znajduje się w strefie oddziaływania inwestycji. Decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 149 § 3 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 i art. 147 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), zwanej dalej kpa, Starosta L. odmówił wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną z dnia [...] r. W uzasadnieniu przywołał treść art. 28 k.p.a. oraz tezy zawarte w komentarzu do kodeksu wskazując, że wnioskodawca nie posiada legitymacji procesowej do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania. Od wydanej przez organ pierwszej instancji decyzji W. K. wniósł odwołanie wyrażając w nim niezadowolenie z podjętego rozstrzygnięcia z uwagi na naruszenie, jego zdaniem, art. 28 kpa oraz art. 28 ustawy Prawo budowlane. Ponownie podkreślił, że jego mieszkanie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji, a tym samym niewątpliwie posiada on interes prawny w sprawie. Zaakcentował też, że realizacja inwestycji trwa od maja 2009 r. pomimo, iż decyzja udzielająca pozwolenia na budowę nie była jeszcze wówczas ostateczna. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem Wojewody organ pierwszej instancji zasadnie uznał, że W. K. nie przysługuje status strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Zgodnie bowiem z ugruntowanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym poglądem, właściciel lokalu nie ma przymiotu strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego pomimo tego, że przysługuje mu współwłasność nieruchomości. Stosownie do treści art. 21 ust. 1 ustawy o własności lokali, sprawami wspólnoty kieruje zarząd i reprezentuje ją na zewnątrz. Żaden z członków wspólnoty mieszkaniowej nie może czynić indywidualnego użytku ze swojego prawa we współwłasności, a zatem nie ma własnego interesu prawnego w zagospodarowaniu gruntu objętego takim tytułem prawnym. Rozstrzygniecie to zostało zaskarżone do sądu administracyjnego przez W. K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 18 czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/Gl 1069/09 uchylił zarówno zaskarżoną decyzję, jak i decyzję Starosty L. z dnia [...] r. nr [...]. W uzasadnieniu orzeczenia stwierdzono, że decyzje organów obu instancji dotknięte są uchybieniami formalnymi, uzasadniającymi ich wzruszenie. Przede wszystkim organy błędnie przyjęły, iż oczywista jest okoliczność nieposiadania przez W. K. przymiotu strony, a tym samym, że nie jest on podmiotem uprawnionym do domagania się wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Zdaniem Sądu okoliczność ta nie jest oczywista, a brak poczynienia przez organy stosownych ustaleń uniemożliwia dokonanie kontroli decyzji. Nie wyjaśniono, jaki jest status mieszkania w bloku spółdzielczym, którego właścicielem jest W. K., czy w budynku tym faktycznie istnieje jakakolwiek wspólnota i czy jest on jej członkiem oraz czy przedstawiciele tej wspólnoty uczestniczyli w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną w przedmiocie pozwolenia na budowę. W ocenie Sądu decyzje organów obu instancji stanowią zatem rozstrzygnięcia co najmniej przedwczesne, przesądzając już na etapie wstępnym o braku legitymacji strony pomimo braku jakichkolwiek argumentów odnoszących się do rzeczywistych okoliczności sprawy i braku poczynienia w tej mierze stosownych ustaleń. Tym samym oba rozstrzygnięcia jako naruszające prawo w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, musiały podlegać wyeliminowaniu z obrotu prawnego. W toku ponownego rozpoznania sprawy Starosta L. wezwał wnioskodawcę do wypowiedzenia się odnośnie kwestii związanych z jego statusem jako strony postępowania. W odpowiedzi W. K. wskazał, że posiada on odrębną własność lokalu mieszkalnego, ustanowioną z zasobów Spółdzielni Mieszkaniowej "A" w L., nieruchomość ta ma urządzoną księgę wieczystą oraz że w budynku nie została ustanowiona wspólnota mieszkaniowa. Wobec powyższego Starosta L. decyzją z dnia [...] r., nr [...], na podstawie art. 149 § 3 i art. 150 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, ponownie odmówił wznowienia postępowania zakończonego ostateczna decyzja z dnia [...] r. Na skutek odwołania wniesionego przez W. K. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, podnosząc, że wyrok sądowy wiążący organy w niniejszej sprawie determinuje konieczność wznowienia postępowania. Jego zdaniem Starosta dokonując oceny przyczyn wznowienia przed wydaniem w trybie art. 149 § 1 kpa postanowienia o wznowieniu postępowania, wyszedł poza granice dopuszczalnego rozstrzygania i ocenił kwestie zastrzeżone dla decyzji wydawanych na podstawie art. 151 kpa. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa Starosta L. wznowił postępowanie w przedmiotowej sprawie, a po przeprowadzeniu postępowania decyzją z dnia [...] r. nr [...] odmówił uchylenia ostatecznej własnej decyzji z dnia [...] r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Gminie L. pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał przede wszystkim, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony w terminie, o którym mowa w art. 148 § 2 kpa, liczonym od dnia doręczenia mu decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze. Następnie organ stwierdził, że obszar oddziaływania inwestycji zamyka się niemal w całości w granicach jego realizacji, a ewentualny obszar sporny może dotyczyć tylko pasa sięgającego do kilku metrów w bok po obu stronach wzdłuż całej inwestycji. Tymczasem W. K. jest właścicielem mieszkania stanowiącego odrębną nieruchomość w bloku wielorodzinnym znajdującym się w L. przy ul. [...]. Działka, na której stoi budynek wielorodzinny znajduje się jednak w znacznej odległości od inwestycji oraz nie sąsiaduje bezpośrednio z działkami, na których inwestycja jest realizowana. W odwołaniu od tej decyzji W. K. wniósł o jej unieważnienie oraz uchylenie w całości decyzji tego organu z dnia [...] r. o pozwoleniu na budowę podnosząc, że przysługuje mu status strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę z uwagi na to, że jego nieruchomość położona jest w obszarze oddziaływania obiektów budowlanych: [...] i ronda [...]. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...] r., nr [...]. Organ odwoławczy w uzasadnieniu wyjaśnił, że brak jest podstaw do przyznania W. K. przymiotu strony postępowania w sprawie zakończonej wydanym pozwoleniem na budowę. Odwołujący się nie powołał się na żaden przepis prawa materialnego z którego wynikałoby, że stanowiący jego własność lokal mieszkalny w budynku zlokalizowanym na działce nr [...], położonym w odległości 74 metrów od działki wydzielonej pod [...] oraz około 62 metrów od miejsca gdzie rondo im. [...] łączy się z ulicą [...], znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Działka, na której został wzniesiony budynek Spółdzielni nie sąsiaduje bezpośrednio z działkami wydzielonymi pod inwestycję. Tym samym, zdaniem Wojewody, skoro nie można interesu W. K. wywieść z konkretnego przepisu prawa materialnego, to należy uznać, że ma on jedynie interes faktyczny w kwestionowaniu rozstrzygnięcia. Nie może być także podstawą do przyznania statusu strony subiektywne przekonanie strony o ograniczeniach w zagospodarowaniu terenu jej nieruchomości. Wobec czego W. K. nie posiada interesu prawnego do wzięcia udziału w charakterze strony postępowania zakończonego pozwoleniem na budowę ani jako członek Spółdzielni Mieszkaniowej "A" w L., jak też indywidualnie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na powyższą decyzję Wojewody [...] wniósł W. K. W uzasadnieniu podniósł, że jego nieruchomość położona przy ul. [...] w L., znajduje się - w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, Prawa budowlanego oraz przepisów szczególnych - w strefie oddziaływania inwestycji. Przedmiotowa inwestycja, zdaniem skarżącego, rażąco narusza przepisy techniczno-budowlane. Nadto stwierdził, że jego nieruchomość dotykają uciążliwości wynikające z ruchu ulicznego na śródmiejskiej obwodnicy, takie jak wibracje, zatrute spalinami środowisko, jak również całodobowy hałas. W ocenie skarżącego przedmiotowa inwestycja ze względu na swój charakter ma zasięg oddziaływania wykraczający poza działki, które zostały wydzielone pod budowę [...] i ronda [...]. Tym samym o interesie prawnym skarżącego przesądza zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości. W piśmie z dnia 29 listopada 2011 r. pełnomocnik skarżącego z urzędu podtrzymał w całości osobistą skargę skarżącego i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, a nadto o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Podzielił argumentację skarżącego, wskazując, że winien być stroną postępowania w sprawie o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymując swoje stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zdaniem Sądu zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a zawarte w skardze zarzuty nie mogły doprowadzić do podważenia jej legalności. W rozpoznawanej sprawie istota sporu sprowadza się do zagadnienia, czy skarżącemu przysługuje przymiot strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę zakończonego ostateczną decyzją Starosty L. z dnia [...] r. Wszak przedmiotem skargi jest decyzja, którą w wyniku wznowienia postępowania odmówiono uchylenia dotychczasowej decyzji z braku podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 Kpa, a zatem wobec stwierdzenia braku przymiotu strony po stronie skarżącego. Należy więc stwierdzić, że zgodnie z definicją strony zawartą w art. 28 Kpa, stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jednakże ustawa – Prawo budowlane w art. 28 ust. 2 przewiduje regulację szczególną w odniesieniu do definicji strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Zgodnie z treścią tego przepisu stronami w takim postępowaniu są – oprócz inwestora – właściciele, wieczyści użytkownicy lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, tj. terenu wyznaczonego w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu ( art. 3 pkt 20 ustawy – Prawo budowlane ). Trafnie zwrócił uwagę Wojewoda [...], właściwie przy tym odczytując ocenę prawną wypływającą z wydanego w granicach tej sprawy wyroku WSA w Gliwicach z dnia 18 czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/GL 1069/09, że o tym czy konkretna nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania zamierzenia budowlanego przesądza zasięg oddziaływania obiektu na sąsiednie nieruchomości oraz stopień uciążliwości inwestycji na otoczenie. Dla niektórych zamierzeń budowlanych obszar oddziaływania może być nieznaczny i nie będzie wykraczał poza granice nieruchomości, na której zaplanowano inwestycję, z kolei dla innych z uwagi na rodzaj i charakter przedsięwzięcia, to oddziaływanie z natury rzeczy może mieć szerszy zasięg i dotyczyć będzie sąsiednich nieruchomości i to nie tylko bezpośrednio graniczących z terenem inwestycji. Słusznie również dostrzegł Wojewoda, że ocena zakresu i stopnia oddziaływania zamierzenia budowlanego na otoczenie nie może sprowadzać się wyłącznie do badania zachowania warunków technicznych realizacji inwestycji, ale winna odnosić się również do badania szeregu innych kwestii w świetle obowiązujących przepisów. Jak bowiem wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1321/06 – Lex nr 347949 ocena wpływu konkretnej inwestycji na otoczenie obejmuje cały wachlarz zagadnień związanych z oddziaływaniem projektowanego obiektu na nieruchomości znajdujące się w otoczeniu tego obiektu. O ile więc istnieje realna możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na otoczenie, biorąc pod uwagę indywidualne cechy projektowanego obiektu i sposób zagospodarowania terenu otaczającego nieruchomość inwestora, osoby legitymujące się tytułem prawnym do działek na tak wymierzonym obszarze oddziaływania obiektu mogą być stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Wszystkie te okoliczności miał na uwadze organ przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Bezspornym jest, że skarżący będąc członkiem Spółdzielni Mieszkaniowej "A" w L. jest właścicielem lokalu w wielomieszkaniowym budynku, a jednocześnie współwłaścicielem nieruchomości, na której usytuowany jest ten budynek. Dokonując oceny, czy realizacja inwestycji może naruszyć jego interes prawny wypływający z prawa własności, słusznie zwrócił uwagę organ, że nieruchomość ta nie jest położona w bezpośredniej bliskości terenu inwestycji. Jak ustalono, czego nie zakwestionował skutecznie skarżący, budynek wielomieszkaniowy usytuowany jest w odległości 74 m od działki wydzielonej pod [...] oraz 62 m od punktu, w którym rondo im. [...] łączyć się będzie z ulicą [...]. Co prawda skarżący zarówno w odwołaniu, jak i skardze kwestionuje wyliczoną odległość, to jednak ogranicza się tylko do zgłoszenia zarzutu nie wskazując, z jakich powodów podważa poczynione w postępowaniu przed organem pierwszej instancji ustalenia w tym zakresie, przede wszystkim zaś nie podając, jaka jest w jego ocenie rzeczywista odległość. Zaakceptować trzeba pogląd organu, że biorąc pod uwagę charakter i rodzaj zamierzenia budowlanego nie dojdzie w sposób niedopuszczalny do zwiększenia uciążliwości związanych ze znoszeniem istnienia nowego połączenia drogowego. Brak przy tym podstaw do przyjęcia, by realizacja inwestycji w sposób niezgodny z przepisami zwiększyła uciążliwości w postaci natężenia hałasu, emisji zanieczyszczeń itp. uciążliwości. Umknęło skarżącemu, który powołuje się na prawo do ochrony przed takimi immisjami, że uprawnienie to wynikające z art. 144 Kodeksu cywilnego obejmuje ochronę przed zakłóceniami ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Zgodzić się przyjdzie z wnioskiem organu, że realizacja w miejskiej przestrzeni publicznej, na terenie zurbanizowanym zamierzenia budowlanego (połączenia drogowego ) w sytuacji prawnej skarżącego nie spowoduje niedopuszczalnego zwiększenia uciążliwości, tym samym nie naruszy jego interesu prawnego jako właściciela lokalu w wielomieszkaniowym budynku, a jednocześnie współwłaściciela nieruchomości, na której usytuowany jest ten budynek, nieznajdującej się w bezpośredniej bliskości z terenem inwestycji. Rozważenia powyższe skłaniają do konkluzji, że nie narusza prawa zaskarżona decyzja, gdyż w wyniku wznowienia postępowania administracyjnego istniały powody do przyjęcia, że brak jest podstaw do uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 Kpa. Skarga przeto jako niezasadna podlega oddaleniu z mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu Sąd orzeknie w drodze oddzielnego postanowienia.