II SA/Gl 718/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.) Sędzia WSA Rafał Wolnik Protokolant sekretarz sądowy Beata Malcharek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2007 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej Anny Podsiadło sprawy ze skargi D. H. oraz J. H. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną oddala skargę. Ostateczną decyzją z dnia [...]r. nr [...] Wojewoda [...] stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez gminę B. własności nieruchomości drogowej, położonej w B., oznaczonej jako działka o numerze A o powierzchni [...] ha, powstałej z podziału pb. B, objętej księgą wieczystą nr [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy w B., która to nieruchomość w dniu 31 grudnia 1998 r. stanowiła własność J. H. i D. H.. W podstawie prawnej decyzji powołano art. 71 ust. 1 i 3 oraz art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133, poz. 872 ze zm.). W uzasadnieniu wyjaśniono, że działka ta w dniu 31 grudnia 1998 pozostawała we władaniu Miejskiego Zarządu Dróg w B. i była zajęta pod drogą publiczną ul. A, stanowiącą drogę lokalną miejską. Zgodnie z art. 73 ust. 1 powołanej wyżej ustawy stała się zatem z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własnością gminy. Jednocześnie pouczono dotychczasowych właścicieli o prawie i terminie złożenia wniosku o ustalenie i przyznanie odszkodowania. Jak wynika z akt sprawy, dnia [...] r. sporządzono protokół przyjęcia granic nieruchomości nr B, a następnie przeprowadzono podział działki B o pow. [...] m2 na działki: A o pow. [...] m2 (stanowiącą drogę) i C o pow. [...] m2. Do protokołu przyjęcia granic sporządzono szkic polowy. Dnia [...] r. w obecności J. H. dokonano lustracji działki nr A ustalając, że znajduje się ona w zabudowie mieszkaniowo-usługowej, jest użytkowana jako pas jezdni asfaltowej i uzbrojona. Protokół z lustracji nie został podpisany przez J. H., który zarzucił, że działka nr A nie została wydzielona. Następnie został sporządzony operat szacunkowy z dnia [...] r., dotyczący ustalenia wartości rynkowej przedmiotowej działki. Rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze z korygowaniem ceny średniej o czynniki wpływające na wartość rynkową gruntu, przyjmując za podstawę ceny transakcyjne gruntów przy sprzedaży na tożsamy cel w okresie od [...] r. do [...] r. Ceny gruntów przeznaczonych pod komunikację w sprzedaży na wolnym rynku wynosiły od [...]zł do [...]zł za m2., co dało cenę średnią [...] zł. Po zastosowaniu czynników korygujących dla przedmiotowej działki ustalono cenę w kwocie [...] zł za m2. Jak wynika z notatki znajdującej się w aktach, [...] r. organ I instancji zawiadomił strony o konieczności złożenia wniosku o przyznanie odszkodowania za przejętą działkę do dnia [...] 2005 r. Wniosek taki został złożony przez małżonków H. w dniu [...] 2005 r. Decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta B. ustalił odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość w kwocie [...] zł. Na skutek odwołania wniesionego przez strony, rozstrzygnięcie to zostało uchylone przez Wojewodę [...] decyzją z dnia [...] r. W uzasadnieniu wskazano na uchybienie przepisom procedury, polegające na wydaniu decyzji bez zapoznania stron z zebranym materiałem i bez przeprowadzenia obligatoryjnej rozprawy administracyjnej. Rozpoznając ponownie sprawę, Prezydent miasta zawiadomił strony o terminie rozprawy, która miała miejsce w dniu [...] r. Zapoznano strony z materiałem sprawy, w tym z operatem szacunkowym i wyjaśnieniami rzeczoznawcy majątkowego dotyczącymi sposobu oszacowania gruntu. Do materiału tego strony nie wniosły uwag. Wyjaśniono również kwestie związane z wydzieleniem przedmiotowej nieruchomości. Strony natomiast zawnioskowały o wskazanie granic działki na gruncie. Dnia [...] 2006 r., co dokumentuje notatka służbowa, okazano punkty graniczne wydzielonej działki A. Notatka ta została podpisana przez obojga skarżących. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta B. ustalił odszkodowanie za działkę nr A w kwocie [...] złote. W podstawie prawnej powołano art. 73 ust. 4 i 5 oraz art. 103 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną w związku z art. 130 ust. 1 i 2 oraz art. 132 ust. 1a i ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W uzasadnieniu natomiast podniesiono, że działka przeszła z mocy prawa na własność gminy, co zostało stwierdzone ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] r. Strony zostały zapoznane z materiałem sprawy, w tym z operatem szacunkowym, i nie wniosły w tym zakresie zastrzeżeń. Zgodnie z ich żądaniem zostały im okazane granice nieruchomości na gruncie. Odszkodowanie za przejętą nieruchomość gruntową ustalono w oparciu o sporządzony w sprawie operat szacunkowy, określający jej wartość wedle stanu na dzień wejścia w życie ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. W odwołaniu od tej decyzji J. H. i D. H. podnieśli, że decyzja została wydana z naruszeniem przepisów art. 7,8,9,10 § 1 oraz 77 § 1 k.p.a w kontekście wartości i powierzchni nieruchomości oraz przy lakonicznym zapoznaniu skarżących z materiałem sprawy. Wskazali, że w ich ocenie rzeczywista powierzchnia przejętej nieruchomości nie odpowiada powierzchni przyjętej w decyzji za podstawę do ustalenia odszkodowania. Nadto nadal w dokumentacji nie zostały formalno-prawnie określone granice przedmiotowego gruntu. Brak ustalenie granic nieruchomości rzutuje na ustalenie jej powierzchni, co skutkuje niewłaściwą wysokością ustalonego odszkodowania. Zaskarżoną decyzją [...] z dnia [...] r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Przeprowadzone postępowanie oceniono jako zgodne z przepisami procedury administracyjnej, zaś zarzut "lakonicznego zapoznania z materiałem sprawy" oceniono jako ogólnikowy. Podniesiono, że strony brały udział w rozprawie administracyjnej i miały wgląd w akta sprawy, w tym w sporządzony operat, i nie wniosły zastrzeżeń. Zostały im również na gruncie okazane punkty graniczne. Natomiast w kwestii wydzielenia nieruchomości nr A zauważono, że ostateczną decyzją Wojewody [...] orzeczono o przejściu prawa własności na gminę, wobec czego, zgodnie z art. 73 ust. 3a przepisów wprowadzających ustawy reformujące administrację publiczną, nie orzekano w formie decyzji o podziale nieruchomości. W ramach postępowania rozgraniczeniowego dokonane zostało przyjęcie granic nieruchomości podlegającej podziałowi. W skardze do sądu administracyjnego D. H. i J. H. wnieśli o uchylenie decyzji organów obu instancji. Zarzucili, że operat wyceniający nieruchomość został sporządzony na dzień [...] 2005 r. i w dacie orzekania nie był już aktualny, zaś organy do tej kwestii się nie odniosły i nie zaktualizowały go, mimo ciążącego obowiązku z art. 7 i 77 k.p.a. Skarżący zauważyli, że zgodnie z informacjami w środkach przekazu, ceny gruntów budowlanych w ciągu roku wzrosły, co organy winny uwzględnić z urzędu. Wskazali również, że ich zapoznanie się z operatem w trakcie rozprawy było pozorne, albowiem jako osobom pozbawionym wiedzy fachowej w tym zakresie, trudno było sporządzony operat ocenić i zgłosić do niego uwagi, zaś organ odwoławczy zaniechał zawiadomienia stron o możliwości zapoznania się z materiałem sprawy przed wydaniem decyzji. Skarżący podnieśli, że postępowanie dowodowe było pozorne, albowiem już w trakcie rozprawy administracyjnej, jak i potem w piśmie przewodnim do organu odwoławczego, stwierdzono iż zostanie wydana taka sama decyzja jak decyzja wcześniej uchylona. W końcu Skarżący powtórzyli argument, że nie zostały odszukane znaki graniczne przedmiotowej nieruchomości, nie dokonano również jej pomiaru, zatem dalej nie wiadomo, jaka jest jej rzeczywista wielkość i czy w związku z tym prawidłowo obliczono odszkodowanie. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Ustosunkowując się do zarzutów skargi wyjaśniono, że decyzje zostały wydane po przeprowadzeniu prawidłowego i całościowego postępowania. Zanegowano, aby organy z góry przewidywały wydanie takiego samego orzeczenia jak w toku postępowania poprzedniego, albowiem zapisy w protokole odnoszą się do informacji o wydaniu decyzji o odszkodowaniu w taki sam sposób jak poprzednio a nie, co sugerują strony, decyzji o takiej samej treści. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją dotyczyło wyłącznie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę, która na mocy art. 103 ust. 2 i art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, stała się z dniem 1 stycznia 1999 r. własnością Gminy B.. Przedmiotem postępowania nie była zatem i być nie mogła kwestia rozgraniczenia między działkami sąsiadującymi z działką przedmiotową czy prawidłowość ustalenia granic i powierzchni działki. O nabyciu ex lege przez gminę prawa własności nieruchomości drogowej orzekał wojewoda, wydając w tym zakresie decyzje o charakterze deklaratoryjnym. W sprawie, co nie było negowane, wydana została ostateczna decyzja Wojewody z dnia [...] r., stwierdzająca nabycie przez gminę prawa własności spornej działki. W decyzji tej działka ta została zindywidualizowana, określono jej położenie, numer oraz powierzchnię. W tej sytuacji nie mogły być brane pod uwagę i analizowane zarzuty Skarżących dotyczące braku określenia granic działki na gruncie, mającego skutkować wątpliwościami co do jej powierzchni (determinującej wysokość odszkodowania). Powierzchnia działki została określona w decyzji Wojewody z dnia [...] r. i tylko dla takiej powierzchni mogło zostać ustalone odszkodowanie. Dla tego postępowania kwestia ustalenia przebiegu granic działki nie miała znaczenia, może ona zostać zbadana w odrębnym postępowaniu. Odszkodowanie za nieruchomość drogową, która przeszła na własność gminy, zgodnie z art. 73 ust. 4 powoływanej ustawy, ustala się i wypłaca według zasad i trybu określonego w przepisach o odszkodowaniu za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela złożony od dnia [...] 2001 r. do dnia [...] 2005 r. Podstawę obliczenia odszkodowania stanowi stan nieruchomości na dzień wejścia w życie ustawy, czyli 29 października 1998 r. Odesłanie do przepisów regulujących sprawy odszkodowań za nieruchomości wywłaszczone oznacza zastosowanie w sprawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., nr 261, poz. 2630 ze zm.). Zgodnie z jej art. 130, w przypadku gdy właściwy organ wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu (co miało miejsce w sprawie), wysokość odszkodowania ustala się na dzień wydania decyzji o odszkodowaniu (ale wedle jej stanu z dnia 29 października 1998 r.). Ustalenie tej wartości następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. W sprawie przeprowadzono obligatoryjną rozprawę administracyjną, sporządzona także została opinia rzeczoznawcy. W opinii tej ustalono, że na dzień 29 października 1998 r. działka nr A stanowiła część jezdni ul. A o nawierzchni asfaltowej i położna była, zgodnie z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkalno-usługową. Lokalizację oceniono jako bardzo dobrą, działka posiada dostęp do wszystkich mediów. Dla ustalenia wartości przyjęto ceny transakcji zawartych w okresie od [...] 2003 r. do [...] 2005 r. Rozpoznając zarzuty skargi Sąd stwierdził, że nie znajdują one uzasadnienia w materiale sprawy i nie wpływają na ocenę legalności decyzji. Legalność ta winna przy tym być badana wedle stanu na dzień wydania zaskarżonej decyzji. W toku postępowania administracyjnego Skarżący na żadnym etapie nie podnosili zarzutów wobec prawidłowości sporządzonego operatu. O jego istnieniu wiedzieli już od daty doręczenia im decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. Następnie zostali z nim zapoznani w trakcie rozprawy administracyjnej w dniu [...] r. Wydanie decyzji przez kolejne instancje miało odpowiednio miejsce w dniu [...] r. i [...] r. W okresie tym skarżący mogli zatem zbadać akta sprawy i poddać operat szczegółowej analizie. Nie można uznać ich zarzutu, że zapoznali się z nim pobieżnie tylko w trakcie rozprawy, co uniemożliwiło ocenę jego miarodajności. Organy administracji są zobowiązane stronom zapewnić możliwość czynnego udziału w postępowaniu, jednakże samo skorzystanie z tej możliwości zależy od woli stron i pozostawione jest ich inicjatywie. Inicjatywy takiej skarżący nie wykazali i nie są zasadne ich zarzuty w tym zakresie. Niewątpliwie za wadliwą należy uznać praktykę, polegającą na braku zawiadomienia stron przez organ odwoławczy o zakończeniu postępowania i możliwości ostatecznego zapoznania się z aktami. Zgodnie jednak z art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), naruszenie przez organy przepisów postępowania uzasadnia uchylenie decyzji przez sąd administracyjny wówczas, gdy mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie wpływu takiego Sąd nie stwierdził. Organ odwoławczy nie prowadził uzupełniającego postępowania dowodowego. Skarżący wiedzieli o przekazaniu odwołania organowi II instancji i materiał sprawy był im znany, co potwierdzają zarzuty zawarte w odwołaniu. W skardze podniesione zostało, że organy administracji winny z urzędu, kierując się zasadami z art. 7 i 77 k.p.a., odnieść się do aktualności operatu i uwzględnić fakt stałego wzrostu cen nieruchomości. Opinia sporządzana przez rzeczoznawcę majątkowego jest wyłącznie dowodem w sprawie i jak każdy dowód podlega ocenie organu. Opinia ta nie ma charakteru wiążącego dla organu. W ocenie Sądu organy orzekające nie przekroczyły granic przysługującej im swobody w ocenie rzetelności i adekwatności tego dowodu. Nie można przy tym przyjąć, że faktem powszechnie znanym, nie podlegającym dowodzeniu, jest stały wzrost wartości nieruchomości budowlanych, w związku z czym winien on być uwzględniony przy orzekaniu. Działka będąca przedmiotem sprawy nie ma po pierwsze charakteru budowlanego, stanowi bowiem drogę. Po wtóre, wzrost wartości nieruchomości nie jest jakąś prawidłowością o charakterze koniecznym. Upływ czasu i zmiana okoliczności faktycznych może także prowadzić do obniżenia wartości określonych działek. Kwestią podlegającą ustaleniu jest bowiem wartość zawsze konkretnej działki. Organy dysponowały operatem, w którym poddano analizie wartość rynkową działek sprzedawanych w okresie prawie dwóch lat, a zastawienie cen nie potwierdza tezy o ich stałym, zauważalnym wzroście. W tej sytuacji za uprawnione należy uznać stanowisko, polegające na uwzględnieniu sporządzonej w sprawie opinii przy orzekaniu o wysokości odszkodowania, bez żądania jej nowelizacji. Sąd uznał również za przekonujące wyjaśnienia zawarte w odpowiedzi na skargę, co do zarzutu zaniechania przez organy powtórnego rozpoznania sprawy. Materiał zawarty w aktach nie daje podstaw do przyjęcia, że treść wydanych decyzji stanowi po prostu powielenie treści decyzji z [...] r., bez ponownego przeprowadzenia postępowania i zakończenia go rozstrzygnięciem odpowiadającym wynikom postępowania. Mając na uwadze podaną argumentację, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.