II SA/Gl 718/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Sędzia WSA Edyta Kędzierska (spr.), Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant Starszy referent Renata Pacewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2025 r. sprawy ze skargi T. S.A. z siedzibą w K. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 28 marca 2025 r. nr WINB-WOA.7721.68.2025.PG w przedmiocie rozbiórki części obiektu budowlanego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia 17 stycznia 2025 r. nr [...] , 2) zasądza od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach na rzecz strony skarżącej kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia 28 marca 2025 r. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, w wyniku rozpoznania odwołania wniesionego przez skarżącą – T. S.A. z siedzibą w K. – reprezentowaną przez radcę prawnego - utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia 17 stycznia 2025 r., nr [...], którą organ I instancji nakazał skarżącej – jako właścicielce sieci i inwestorowi robót budowlanych, rozbiórkę odcinka sieci energetycznej wysokiego napięcia, wykonanego pomiędzy nowymi słupami nr 6 i 7, w ramach przebudowy sieci wysokiego napięcia 110 kV od bramki w [...] do słupa nr 7 w R., w rejonie ulicy [...] i [...]. Powyższa decyzja zapadła w następujących okolicznościach sprawy: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. (dalej w skrócie PINB) w dniu 29 maja 2024 roku wszczął postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych polegających na budowie sieci energetycznej 110 kV, na odcinku od bramki w [...] do słupa nr 7, zlokalizowanego w R., w rejonie ulic [...] i [...], nad działkami; [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Postanowieniem z dnia 4 lipca 2024 roku PINB wstrzymał skarżącej – T. S.A. z siedzibą w K., jako inwestorowi, roboty budowlane związane z rozbudową odcinka sieci elektroenergetycznej 110 kV od bramki w [...] do słupa nr 7, przebiegającej nad działkami nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], realizowanej na podstawie zgłoszenia do organu administracji architektoniczno-budowlanej (pismo starosty [...] nr [...] z 19 marca 2021 r.) z naruszeniem przepisów art. 28 Prawa budowlanego oraz poinformował o możliwości złożenia wniosku o legalizację ww. robót budowlanych i pouczył, że legalizacja wiązać się będzie z koniecznością wniesienia opłaty legalizacyjnej. W dniu 8 sierpnia 2024 roku do PINB wpłynął wniosek legalizacyjny dotyczący przedmiotowej inwestycji. Postanowieniem nr [...] z dnia 18 września 2024 roku PINB zobowiązał skarżącą, jako inwestora robót budowlanych związanych z rozbudową odcinka sieci elektroenergetycznej 110kV od bramki w [...] do słupa nr 7 - do przedłożenia dokumentów legalizacyjnych: 1) zaświadczenia Prezydenta Miasta R. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz 2 egzemplarzy projektu technicznego; 3) załącznika graficznego określającego przewidywany teren, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie oraz przewidywany obszar, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie, o ile przedłożenie tego załącznika było wymagane przez przepisy obowiązujące w dniu złożenia wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w szczególności mapę, o której mowa w art. 74 ust. 1 pkt 3a ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko - w terminie 70 dni od dnia ogłoszenia postanowienia na stronie internetowej - Biuletyn Informacji Publicznej Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w R. Następnie skarżąca pismem z 29 października 2024 roku wniosła o wydłużenie terminu określonego w postanowieniu nr [...] z dnia 18 września 2024 roku oraz pismem z 25 listopada 2024 roku wniosła o zawieszenie postępowania z uwagi na toczące się postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia o zgodności budowy przedmiotowego odcinka sieci elektroenergetycznej z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Postanowieniem nr [...] z 4 grudnia 2024 roku PINB odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie, stwierdzając, że postępowanie wskazane przez inwestora nie dotyczy zagadnienia wstępnego. Ponadto podniósł, że postępowanie to zostało zakończone, gdyż Prezydent Miasta R. postanowieniem z 18 października 2024 roku odmówił wydania skarżącej zaświadczenia w sprawie zgodności obiektu budowlanego lub jego części z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach postanowieniem z dnia 16 grudnia 2024 r. uchyliło wyżej wymienione postanowienie Prezydenta Miasta R. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Decyzją nr [...] z dnia 17 stycznia 2025 r. PINB nakazał skarżącej, jako właścicielowi sieci i inwestorowi robót budowlanych, rozbiórkę odcinka sieci energetycznej wysokiego napięcia, wykonanego pomiędzy nowymi słupami nr 6 i 7, w ramach przebudowy sieci wysokiego napięcia 110 kV od bramki w [...] do słupa nr 7 w R., w rejonie ulicy [...] i [...], jako samowola budowlana określona w art. 49r pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Zaskarżoną w niniejszym postępowaniu sądowym, decyzją z dnia 28 marca 2025 r. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, w wyniku rozpoznania odwołania wniesionego przez skarżącą - reprezentowaną przez radcę prawnego - utrzymał w mocy wymienioną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia 17 stycznia 2025 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał przede wszystkim, że PINB uznał termin określony w postanowieniu nr [...] z dnia 18 września 2024 r. za właściwy do uzyskania przez inwestora dokumentacji legalizacyjnej. Podniósł, że z akt sprawy wynika, iż skarżąca wniosła o przedłużenie ww. terminu z uwagi na trudności z uzyskaniem tej dokumentacji, w tym zaświadczenia prezydenta miasta o zgodności inwestycji z aktami prawa miejscowego. PINB ustalił, że postanowieniem z 18 października 2024 r. Prezydent Miasta R. odmówił T. S.A. z siedzibą w K., wydania zaświadczenia w sprawie zgodności obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, postanowieniem z dnia 16 grudnia 2024 r. uchyliło wymienione postanowienie Prezydenta Miasta R. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. ŚWINB wskazał, że w związku z tym PINB nie wydał postanowienia o wydłużeniu terminu do przedłożenia dokumentacji legalizacyjnej, co uzasadnił w treści decyzji. Jednocześnie ŚWINB stwierdził, że organ pierwszej instancji powinien przed wydaniem decyzji kończącej postępowanie udzielić inwestorowi odpowiedzi na wniosek. Natomiast z uwagi na uzasadnienie wniosku, tj. niemożliwość zgromadzenia dokumentacji legalizacyjnej z powodu postępowania trwającego w sprawie wydania zaświadczenia o zgodności inwestycji z aktami prawa miejscowego, ŚWINB przychylił się do stanowiska organu pierwszej instancji, iż wydłużenie tego terminu nie byłoby zasadne, bowiem wskazane postępowanie zostało zakończone postanowieniem Prezydenta Miasta R. z 14 lutego 2025 r. o odmowie wydania zaświadczenia w sprawie zgodności obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ odwoławczy podkreślił, że na obecnym etapie postępowania, nawet po wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji PINB, wydłużenie terminu do przedłożenia dokumentacji legalizacyjnej byłoby bezzasadne, bowiem postanowieniem z 14 lutego 2025 r. Prezydent Miasta R. odmówił T. S.A. z siedzibą w K., wydania zaświadczenia w sprawie zgodności obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W skardze wniesionej od powyższej decyzji, skarżąca, tj. T. S.A. z siedzibą w K. - reprezentowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym – zarzuciła naruszenie przy wydaniu decyzji przepisów postępowania: - art. 16 § 1 w zw. z art. 127 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 572; dalej: K.p.a.) poprzez wydanie decyzji o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego przed ostatecznym rozstrzygnięciem kwestii zgodności lub niezgodności przebiegu spornego odcinka linii z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, co stanowiło rażące naruszenie zasady ostateczności decyzji administracyjnych; - art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. poprzez wydanie decyzji bez zgromadzenia całości materiału dowodowego w sprawie, w postaci ostatecznego rozstrzygnięcia kwestii zgodności lub niezgodności przebiegu spornego odcinka linii z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego; Ponadto podniosła zarzut naruszenia przy wydaniu decyzji; - art. 48b ust. 2 pkt 1 w zw. art. 49e pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U z 2025 r. poz. 418), poprzez wydanie decyzji przed ostatecznym rozstrzygnięciem wyżej wymienionej kwestii, będącej podstawową przesłanką legalizacji lub wydania nakazu rozbiórki, a także zarzuciła naruszenie nieskodyfikowanej zasady proporcjonalności poprzez przedwczesne wydanie i utrzymanie w mocy decyzji "rozbiórkowej", której wykonanie (rozbiórka linii) może doprowadzić do nieodwracalnych skutków, w tym niepowetowanych, ogromnych strat w sferze gospodarczej, finansowej jak i społecznej. Skarżąca dodała, że te naruszenia doprowadziły w ostateczności do naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji. W związku z tymi zarzutami wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniosła ponadto zarzut, że użytkownicy ogródków działkowych ROD w R., nie mają przymiotu strony - przysługującego właścicielom, użytkownikom wieczystym - uprawniającego do udziału w postępowaniu legalizacyjnym spornego odcinka linii, gdyż taki przymiot ma P., od którego skarżąca otrzymała prawo do dysponowania gruntem na cele budowlane, aby zrealizować przebudowę spornego odcinka linii. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. W piśmie z dnia 6 października 2025 r. uczestnik postępowania L.D., reprezentowany przez pełnomocnika, przedstawił swoje stanowisko w sprawie. Zawarł w piśmie obszerną argumentację dotyczącą przede wszystkim, niezgodności przedmiotowej inwestycji z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego, a także z Konstytucją RP, ustawą o rodzinnych ogrodach działkowych i innymi przepisami prawa. Na rozprawie pełnomocnik skarżącej podtrzymał skargę i zawartą w niej argumentację. Pełnomocnik uczestnika postępowania – P. wniósł o uwzględnienie skargi i dodał, że nowa linia jest zgodna z interesem P. i uwzględnia stanowisko większości działkowców. Uczestnicy postępowania; P.K., B.N., P.H., wnieśli o uwzględnienie skargi. Uczestniczka postępowania T.D. oraz pełnomocnik uczestnika postępowania R.R. wnieśli o oddalenie skargi. Pełnomocnik uczestnika postępowania L.D. wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko zawarte w piśmie z dnia 6 października 2025 r. Podniósł, że przedmiotowa inwestycja jest niezgodna z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto wskazał, że wybudowana linia przebiega nad około 60 działkami i w istotny sposób ogranicza możliwości korzystania z nich. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267 ), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 cytowanego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935), zwanej dalej P.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi; naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 marca 2025 r. utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 stycznia 2025 r., którą organ I instancji nakazał skarżącej – jako właścicielce sieci i inwestorowi robót budowlanych, rozbiórkę odcinka sieci energetycznej wysokiego napięcia, wykonanego pomiędzy nowymi słupami nr 6 i 7, w ramach przebudowy sieci wysokiego napięcia 110 kV od bramki w [...] do słupa nr 7 w R., w rejonie ulicy [...] i [...]. Powyższa decyzja została wydana na podstawie art. 49e pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 725 ze zm.), zgodnie z którym, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części w przypadku nieprzedłożenia, w wyznaczonym terminie, dokumentów legalizacyjnych. W niniejszej sprawie skarżąca złożyła wniosek legalizacyjny dotyczący przedmiotowej inwestycji i w związku z tym, postanowieniem z dnia 18 września 2024 r. organ I instancji zobowiązał ją, jako inwestora robót budowlanych związanych z rozbudową wyżej wymienionego odcinka sieci elektroenergetycznej - do przedłożenia dokumentów legalizacyjnych, w tym między innymi zaświadczenia Prezydenta Miasta R. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego - w terminie 70 dni od dnia ogłoszenia postanowienia w Biuletynie Informacji Publicznej Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w R. Z akt sprawy wynika, że przed upływem tego terminu skarżąca – w piśmie z 29 października 2024 r. wniosła o jego wydłużenie przez organ. Jednakże – jak wskazał organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji - w związku z tym wnioskiem PINB nie wydał postanowienia o wydłużeniu terminu do przedłożenia dokumentacji legalizacyjnej, a nawet – co wymaga podkreślenia – w ogóle nie rozpoznał formalnie tego wniosku. Nie czyni bowiem zadość wymogom dotyczącym rozpoznania wniosku, poinformowanie telefoniczne pełnomocnika skarżącej, że PINB "nie wyraża zgody na zmianę terminu, a do wniosku przedmiotowego odniesie się w uzasadnieniu decyzji" – jak wskazał organ I instancji w motywach rozstrzygnięcia. Odmowa wydłużenia terminu przedłożenia dokumentacji legalizacyjnej przez PINB wymaga wydania postanowienia, które jest formą, w jakiej organ administracji publicznej rozstrzyga kwestie proceduralne w toku postępowania, zgodnie z Kodeksem postępowania administracyjnego. Z zaskarżonej decyzji wynika, że organ odwoławczy dostrzegł powyższe uchybienie organu I instancji, stwierdził bowiem, że PINB "powinien przed wydaniem decyzji kończącej postępowanie udzielić inwestorowi odpowiedzi na wniosek". Jednakże pomimo tego prawidłowego stwierdzenia, organ nie wyciągnął z tego konsekwencji dotyczących dalszego postępowania w sprawie. Co więcej - w zaskarżonej decyzji wskazał, że "przychylił się do stanowiska organu pierwszej instancji, iż wydłużenie tego terminu nie byłoby zasadne, bowiem wskazane postępowanie (w sprawie wydania zaświadczenia) zostało zakończone postanowieniem Prezydenta Miasta R. z 14 lutego 2025 r. o odmowie wydania zaświadczenia w sprawie zgodności obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego". Cytowana ocena zasadności przedmiotowego wniosku – po pierwsze – jest spóźniona, gdyż powinna być dokonana przez organ I instancji, do którego wpłynął wniosek; - po drugie, ustosunkowanie się do wniosku powinno mieć formę postanowienia, o czym była mowa wyżej; - po trzecie – organ nie wskazał podstaw stwierdzenia, że postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia zostało zakończone. Podkreślenia zaś wymagało, że od wymienionego postanowienia przysługuje stronie zażalenie i wówczas sprawa jest ponownie rozpoznawana przez samorządowe kolegium odwoławcze. ŚWINB pominął wskazanie w decyzji, czy przedmiotowe postanowienie Prezydenta Miasta R. z 14 lutego 2025 r. stało się ostateczne, a wobec tego bezpodstawny jest, podnoszony przez ten organ argument dotyczący zakończenia postępowania w sprawie wydania zaświadczenia. Na marginesie dodać należało, że wymienione postanowienie Prezydenta Miasta R., na które powołuje się organ nadzoru budowlanego, w ogóle nie uzyskało przymiotu ostateczności, gdyż zostało uchylone postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 30 kwietnia 2025 r. Natomiast wydając decyzję w niniejszej sprawie – miesiąc wcześniej, bo w dniu 28 marca 2025 r. organ odwoławczy zobligowany był do ustalenia, czy od wymienionego postanowienia Prezydenta Miasta R., zostało wniesione zażalenie. Organ pominął to ustalenie, a jednocześnie w decyzji powołał się na okoliczność zakończenia postępowania w sprawie wydania zaświadczenia – wskazując ją wśród istotnych motywów wydanego rozstrzygnięcia. Stwierdził bowiem w zaskarżonej decyzji, że – "Na obecnym etapie postępowania, nawet po wyeliminowaniu z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji PINB, wydłużenie terminu do przedłożenia dokumentacji legalizacyjnej byłoby bezzasadne, bowiem postanowieniem z 14 lutego 2025 roku znak: [...] Prezydent Miasta R. odmówił T. S.A. z siedzibą w K., reprezentowanej przez p. D.B., wydania zaświadczenia w sprawie zgodności obiektu budowlanego lub jego części z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego". Nie ulega zatem wątpliwości, że powołana przez organ okoliczność zakończenia postępowania w sprawie przedmiotowego zaświadczenia – została wskazana wśród istotnych okoliczności uzasadniających wydane w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie. Pomimo tego, że okoliczność ta nie została przez organ ustalona, o czym była mowa wyżej. Zarzuty skargi we wskazanym wyżej zakresie, zasługiwały zatem na uwzględnienie. Natomiast bezzasadne były zawarte w niej twierdzenia, według których użytkownicy ogródków działkowych ROD w R., nie mają przymiotu strony w niniejszym postępowaniu. Z uwagi na przedmiot tego postępowania legalizacyjnego, przy jednoczesnym uwzględnieniu, że do ochrony dzierżawy działkowej stosuje się odpowiednio przepisy o ochronie własności (art. 28 ust. 6 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych Dz.U. z 2021r. poz.1073), uznać należało, że wyżej wymienionym przysługuje przymiot strony postępowania. W wyniku przeprowadzenia w określonych wyżej ramach, kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, stwierdzić zatem należało, że przy ich wydaniu doszło do naruszenia przepisów postępowania, w tym art. 7, art. 8 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec powyższego, wystąpiły przesłanki zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 P.p.s.a., gdyż nieprawidłowe wykonanie wymienionych wyżej obowiązków organu, dotyczyło kluczowej kwestii w sprawie. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ uwzględni wskazania wynikające z powyższych rozważań, dotyczące usunięcia wymienionych wyżej uchybień i w konsekwencji prawidłowo przeprowadzi dalsze postępowanie legalizacyjne. Przepis art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. stanowił podstawę rozstrzygnięcia w przedmiocie zwrotu stronie skarżącej kosztów postępowania, na które składało się wynagrodzenie pełnomocnika (480 zł), określone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 1935), opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł oraz wpis w wysokości 500 zł.