II SA/Gl 719/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędzia WSA Iwona Bogucka, Asesor WSA Barbara Brandys-Kmiecik (spr.), Protokolant st. ref. Magdalena Jankowska, po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi H. R. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...] r. nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Decyzją nr [...] z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M., działając w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane /Dz. U. nr 89, poz. 414 ze zm./ oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego / t.j. Dz. U. z 2000r. nr 98, poz.1071 ze zm./ nakazał H. R. wykonanie w terminie do [...] r. opinii rzeczoznawcy budowlanego określającej termin wykonania fundamentu płytowego pod budynek mieszkalny na działce nr [...] przy ul. [...] w M., w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. W uzasadnieniu wskazano na wątpliwości, że fundament ten został wybudowany przed wydaniem przez Burmistrza Miasta M. decyzji nr [...] z dnia [...] r. zatwierdzającej projekt budowlany i wydającej pozwolenie na rozbudowę budynku mieszkalnego w M. na działce nr [...]. Powyższa decyzja została wydana w wyniku złożenia przez M. R. żądania zbadania legalności prac budowlanych prowadzonych przez H. R. na jego nieruchomości oraz wobec wniosku M. R., G. P. i E. G. o wszczęcie postępowania i nakazanie H. R. rozbiórki fundamentów budynku położonego na nieruchomości graniczącej z działką wnioskodawczyń, a także w następstwie wcześniej wydanych rozstrzygnięć przez organy nadzoru budowlanego obu instancji i wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego. W dniu [...] r. odwołanie złożyli H. R. oraz A. i G. P., dołączając do niego dokumenty budowlane, zakwestionowali zasadność nałożonego obowiązku. Następnie w dniu [...] r. wpłynęło także odwołanie M. R., G. P. i E. G., w którym podważyły dopuszczalność rozstrzygnięcia organu I instancji. Wskazując na fakt wykonania fundamentu w [...]r. oraz powołując się na art. 78 i art. 84 kpa zażądały przeprowadzenia dowodu z biegłego na okoliczność terminu wykonania fundamentu. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...][...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej nakazania H. R. wykonania w terminie do [...] r. opinii rzeczoznawcy budowlanego określającej termin wykonania fundamentu płytowego pod budynek mieszkalny na działce nr [...] przy ul. [...] w M. i orzekł o nakazaniu przedłożenia przez inwestora ekspertyzy budowlanej sporządzonej przez niezależnego biegłego ds. budownictwa w przedmiocie stwierdzenia sposobu wykonania i czasu powstania tegoż fundamentu. Na w/w decyzję ostateczną zostały złożone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargi przez H. R. podtrzymującego swe zarzuty zawarte w odwołaniu tj. brak podstaw do nakładania obowiązku sporządzenia ekspertyzy wobec przedstawienia koniecznych dokumentów budowlanych. W odpowiedzi na powyższą skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. podtrzymał swe stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. W piśmie procesowym z dnia [...]r. uczestniczki postępowania M. R., G. P. i E. G. również wniosły o uchylenie zaskarżonej do Sądu decyzji, zakwestionowały obiektywność sporządzonej przez [...]. W. K. opinii technicznej i podkreśliły konieczność wyznaczenia przez organ odwoławczy niezależnego biegłego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. z 2002 nr 153, poz.1269 ze zm./ sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając zatem przedmiotową sprawę należało stwierdzić, że wniesiona skarga jest zasadna i prowadzi do uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia należy podnieść, iż w rozpatrywanej sprawie niedopuszczalne było zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 51 ust.7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /t.j. Dz.U. z 2003r. nr 207, poz. 2016 ze zm./. Zgodnie bowiem z brzmieniem, powoływanego w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, art. 51 ust. 1 pkt. 2 przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Norma zaś z art. 51 ust. 7 stanowi, że przepisy m.in. ust. 1 pkt 2 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 tj.: bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Zatem reasumując należy stwierdzić, że cytowany przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego może mieć zastosowanie wyłącznie w stosunku do samowolnie wykonanych robót budowlanych. Nadto dla wydania takiej decyzji konieczne jest dokładne ustalenie i uzasadnienie, że roboty te nie są budową obiektu budowlanego lub jego części w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, w stosunku do której wymagane jest zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego. Na etapie bowiem wydawania decyzji przewidzianej w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego musi ocenić czy już wykonane roboty budowlane są zgodne z wymaganiami prawa budowlanego, a jeśli nie to nakazać w decyzji wykonanie czynności, które doprowadzą je do stanu zgodnego z przepisami. Ocena taka obejmuje nie tylko zgodność wykonanych robót pod względem ich stanu technicznego, ale zgodność z wymaganiami prawa budowlanego, w tym ocenę czy wykonywane roboty nie naruszają chronionych praw osób trzecich wynikającą z treści art. 5 prawa budowlanego. Przedmiotem zaś postępowania przed organami nadzoru budowlanego było jednoznaczne ustalenie terminu wykonania fundamentu pod powyższym budynkiem. Z podnoszonych bowiem przez skarżące zarzutów wynika, że fundament ten został wykonany przez inwestora w [...]r. bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Dlatego też przed nakładaniem jakichkolwiek obowiązków w oparciu o przepisu Prawa budowlanego koniecznym i niezbędnym było jednoznaczne ustalenie kiedy dany fundament został posadowiony na działce nr [...] i czy uzasadnione w ogóle jest prowadzenie procesu legalizacyjnego. Zdaniem składu orzekającego wyżej cytowany art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie daje podstaw do nakładania na inwestora obowiązku wykonania opinii rzeczoznawcy budowlanego czy ekspertyzy budowlanej w zakresie sposobu i terminu powstania fundamentu pod budynkiem. Katalog obowiązków do których można zobowiązać inwestora celem legalizacji samowoli budowlanej ma charakter zamknięty, a zawarte w nim czynności zostały wymienione taksatywnie bez możliwości interpretacji rozszerzającej. Obowiązek ustalenia powyższej kwestii jako podstawowej okoliczności przesądzającej o ewentualnej samowolnej rozbudowie budynku mieszkalnego w M. przy ul. [...], na parceli nr [...]- spoczywa na organie prowadzącym dane postępowanie i winno nastąpić na ogólnych zasadach procesowych. Dopiero bowiem jednoznaczne określenie terminu wykonania fundamentu stanowić będzie podstawę do wszczęcia postępowania w sprawie ewentualnie stwierdzonej samowoli w trybie przepisów Prawa budowlanego. Natomiast przeprowadzenie w przedmiotowym zakresie czynności wyjaśniających nastąpić powinno w oparciu m.in. o art. 84 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego /t.j. Dz. U. z 2000r. nr 98, poz.1071 ze zm. – zwany dalej kpa, poprzez powołanie biegłego i przeprowadzenie dowodu z jego opinii. Stosownie do zasady prawdy obiektywnej wyrażonej do art. 7 kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zatem to na organie spoczywa obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, przeprowadzania koniecznych dowodów i ponoszenia związanych z tym kosztów. Dopiero koszty przeprowadzenie ewentualnego przeciwdowodu mogłoby obciążać stronę, która wnioskowałaby o sporządzenie takiej kontropinii. Podkreślić także należy, że w dacie wszczynania postępowania przez organ nadzoru w obrocie prawnym nie funkcjonowało już pozwolenie budowlane wydane przez Burmistrza Miasta M. decyzją nr [...] z dnia [...]r. zatwierdzającą projekt budowlany i wydającej pozwolenie na rozbudowę budynku mieszkalnego w M. na działce nr [...] wobec jego uchylenia przez Starostę Powiatu M. decyzją z dnia [...] r. nr [...], utrzymaną następnie w mocy przez Wojewodę [...] decyzją z dnia [...]r. nr [...]. Dlatego też ewentualne postępowanie legalizacyjne powinno dotyczyć całego obiektu budowlanego a nie tylko jego części skoro fundament jako nierozłączny element składowy budynku jest jego podstawą, bez której niemożliwe byłoby posadowienie tegoż budynku. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił decyzje organów obydwu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./. Wobec uwzględnienia skargi należało orzec o niewykonalności zaskarżonego aktu po myśli art. 152 tej ustawy. O kosztach postępowania nie rozstrzygnięto, gdyż strona nie złożyła wniosku w tym zakresie do zamknięcia rozprawy /art. 210 ustawy/.