II SA/Gl 719/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska,, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Protokolant starszy referent Marta Zasoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2013 r. sprawy ze skargi "A" Sp. J. w C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargę. W dniu [...] r. Urzędzie Miasta C. złożony został przez W. G. wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na lokal gastronomiczny i usługi. Realizacja tego zamierzenia przewidziana została na czterech działkach ( nr 1, 2, 3 i 4, obręb [...]) położonych przy ul. [...] w C. Prezydent Miasta C decyzją [...] r., nr [...], ustalił żądane warunki zabudowy stwierdzając, że analiza funkcji oraz cech znajdującej się w sąsiedztwie zabudowy wykazała, iż planowana inwestycja spełnia warunki wynikające z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm. ze zm. – dalej zwana u.p.z.p), a także pozostałe warunki wynikające z art. 61 ust. 1 tej ustawy. Decyzja ta nie utrzymała się jednak obrocie prawnym, bowiem w wyniku odwołania wniesionego przez "A" Sp. J. w C., reprezentowany przez radcę prawnego M. S., została ona uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r., Nr [...], a sprawa została przekazana Prezydentowi Miasta C. do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu swojej decyzji kasacyjnej Kolegium zakwestionowało prawidłowość sporządzonych przez organ I instancji załączników do wydanej decyzji, a w szczególności treść załącznika nr 2, w którym przedstawione zostały wyniki analizy kontynuacji funkcji i cech zabudowy oraz zagospodarowania terenów sąsiadujących z planowanym przedsięwzięciem. SKO stwierdziło, że w tej analizie nie wskazano jakiego rodzaju usługi występują w obszarze analizowanym i czy pozwalają one na stwierdzenie, iż projektowana zmiana sposobu użytkowania budynku spełnienia przesłanki dobrego sąsiedztwa wynikające z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zdaniem SKO inwestor nie określił też precyzyjnie w swoim wniosku, jakiego rodzaju usługi będą wykonywane w ramach planowanego przedsięwzięcia. Organ odwoławczy stwierdził ponadto naruszenie przez Prezydenta Miasta C. przepisów postępowania administracyjnego, a to art. 107 § 3, art. 10 oraz art. 40 § 2 k.p.a. W konsekwencji opisanego orzeczenia kasatoryjnego inwestor uzupełnił swój wniosek precyzując, że projektowana przez niego zmiana sposobu użytkowania istniejącego budynku gospodarczego polegać będzie na przeznaczeniu go na działalność usługowo-gastronomiczną (restauracja, pub). Następnie Prezydent Miasta C. po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją nr [...], z dnia [...]r., po raz drugi ustalił żądane warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla zmiany sposobu użytkowania części budynku gospodarczego położonego przy ul. [...] w C. oraz dla realizacji obiektów infrastruktury technicznej i elementów zagospodarowania terenu, w tym realizacji niezbędnej ilości miejsc parkingowych. W obszernym uzasadnieniu organ stwierdził, że w obszarze analizowanym wyznaczonym dla potrzeb wydania tej decyzji występuje m.in. zabudowa usługowa, mieszkaniowa jednorodzinna z usługami, zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, zabudowa produkcyjno-usługowa oraz zespoły garaży. Występowanie w tym obszarze funkcji usługowych, w tym lokalu gastronomicznego w budynku dworca kolejowego i funkcji wielomieszkaniowej pozostającej w związku z usługami gastronomicznymi pozwala zatem na ustalenie wnioskowanych warunków zabudowy. Organ wskazał jednocześnie, że z uwagi na charakter planowanego zamierzenia inwestycyjnego nie analizował parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy, bowiem projektowana inwestycja nie wpłynie na zagospodarowanie terenu i gabaryty budynku. W ocenie Prezydenta Miasta C. teren planowanej inwestycji spełnia także pozostałe warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p. Posiada on bowiem dostęp do drogi publicznej, ma wystarczające uzbrojenie w postaci przyłącza wodociągowego, elektroenergetycznego, kanalizacji sanitarnej i sieci ciepłowniczej oraz nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze i nieleśne. Wydanie tej decyzji organ poprzedził zawiadomieniem wystosowanym do stron o możliwości zapoznania się z zebranymi w sprawie dowodami i materiałami. W odpowiedzi na to zawiadomienie K. C–S. współwłaścicielka "A" w piśmie z dnia [...]r. stwierdziła, że nie wyraża zgody na wydanie przedmiotowej decyzji z uwagi na nieuregulowany stan prawny nieruchomości inwestora (brak ustalonych granic). Zdaniem strony planowana działalność będzie powodować także immisję nieprzyjemnych zapachów na teren jej nieruchomości. Ponadto w jej ocenie inwestor nie sprecyzował dostatecznie swojego wniosku w zakresie planowanej działalności. W ocenie organu zgłoszone przez stronę zastrzeżenia były nieuzasadnione. Podkreślił on, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu określa jedynie na jakich działkach będzie realizowana inwestycja, a spór graniczny nie stanowi przeszkody do wydania takiej decyzji. W tego rodzaju postępowaniu nie jest bowiem wymagany tytuł prawny do terenu przewidzianego do zainwestowania, co wynika z art. 63 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p. W ocenie organu inwestor także wystarczająco doprecyzował swój wniosek. Prezydent Miasta stwierdził wreszcie, że nałożył w swojej decyzji obowiązek ochrony interesów osób trzecich, który wiązać będzie projektanta. Do decyzji tej dołączono wymagane załączniki. W załączniku nr 1 do sporządzonym na kopii mapy zasadniczej w skali 1: 500 wyznaczono obszar analizowany, linie rozgraniczające teren inwestycji oraz wskazano część budynku przewidzianą do zmiany sposobu użytkowania. W załączniku nr 2 organ przedstawił natomiast wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Od decyzji tej odwołanie ponownie wniósł "A" Sp. J. w C., reprezentowany przez radcę prawnego M. S., domagając się jej uchylenia i odmowy ustalenia żądanych warunków zabudowy. Strona wnosząca odwołanie zarzuciła naruszenie zaskarżoną decyzją art. 42 § 2 k.p.a. poprzez niedoręczenie tego aktu ustanowionemu przez stronę pełnomocnikowi. W dalszej części uzasadnienia odwołania powtórzono natomiast zarzuty sformułowane już wcześniej w piśmie z dnia [...] r. skierowanym do organu I instancji. W szczególności skarżąca Spółka zarzuciła, że zaskarżona decyzja nie zapewnia ochrony jej interesów, czego negatywną konsekwencją będzie immisja na jej teren zapachów pochodzących z planowanej działalności gastronomicznej, co utrudni prowadzenie przez nią produkcji wypieków. Wnosząca odwołanie Spółka powtórzyła także zastrzeżenia dotyczące niedoprecyzowania wniosku inwestora w zakresie planowanej działalności gastronomicznej. Zarzuciła wreszcie, że część budynku objętego zmianą przeznaczenia, w której znajduje się węzeł ciepłowniczy, położona jest na jej nieruchomości. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r., nr [...], SKO w C. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia [...] r. W podstawie prawnej tej decyzji Kolegium wskazało art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a także art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W obszernym uzasadnieniu organ zreferował dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie. Następnie wskazał, że decyzja organu I instancji nie narusza przepisów u.p.z.p. oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W szczególności z analizy funkcji oraz cech zagospodarowania terenu przeprowadzonej na podstawie przepisów wskazanego rozporządzenia wynika, że planowana inwestycja spełnia warunek tzw. dobrego sąsiedztwa. Odnosząc się do zarzutu naruszenia zaskarżoną decyzją interesu strony Kolegium stwierdziło, że postanowienia decyzji o warunkach zabudowy dotyczące ochrony interesów osób trzecich mogą zawierać jedynie informacje dla inwestora o niezbędnych działaniach jakie winien podjąć dla ochrony tych interesów, informacje te stanowią zaś wytyczne dla projektanta. W kwestii zarzutu naruszenia przepisu art. 40 § 2 k.p.a. SKO stwierdziło, że znajdujące się w aktach sprawy pełnomocnictwo udzielone radcy prawnemu M. S. obejmowało tylko umocowanie do wniesienia odwołania od pierwszej wydanej w sprawie decyzji Prezydenta Miasta C. Tym samym z uwagi na wskazany zakres udzielonego pełnomocnictwa zarzut, że nie zawiadomiono pełnomocnika o zakończeniu postępowania i nie doręczono mu decyzji wydanej w I instancji należało uznać za nieuzasadniony. Kolegium dodało, że dopiero na jego wezwanie pełnomocnik Spółki przedłożył poświadczoną za zgodność z oryginałem kopię pełnomocnictwa do złożenia odwołania od decyzji nr [...] z dnia [...] r. Skargę na opisaną decyzję SKO w C. wniósł "A" Sp. J. w C., reprezentowany przez radcę prawnego M. S. Skarżąca Spółka domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy organowi II instancji do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zarzuciła wydanie zaskarżonego aktu z naruszeniem art. 61 u.p.z.p. oraz art. 40 § 2 k.p.a. W uzasadnieniu skargi opisano dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie oraz powtórzono argumentację podniesioną w odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta C. W szczególności zdaniem strony skarżącej organy obu instancji w sposób niewystarczający uwzględniły interesy osób trzecich w przedmiocie immisji zapachów, nie doniosły się w sposób należyty do niedokładnego sprecyzowania przez inwestora charakteru i przedmiotu planowanej działalności, a także nie zajęły stanowiska w kwestii realizacji planowanej inwestycji na nieruchomości niebędącej własnością inwestora. Rozwijając ten ostatni zarzut skarżąca Spółka wskazała, że wnioskodawca nie podał, że będzie korzystał z węzła ciepłowniczego położonego na cudzym gruncie, a organy obu instancji kwestię tę pominęły w swoich decyzjach. W skardze powtórzony został także zarzut naruszenia art. 40 § 2 k.p.a. poprzez brak doręczenia pism pełnomocnikowi skarżącej, w tym niedoręczenie mu decyzji organu I instancji. Skarżąca postawiła także, aczkolwiek bez bliższego uzasadnienia, zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez brak uwzględnienia zasady dobrego sąsiedztwa oraz kontynuacji funkcji zabudowy. W odpowiedzi na skargę SKO w C. wniosło o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi Kolegium podtrzymało swoje stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W kwestii zarzutu dotyczącego zamiaru korzystania przez inwestora z węzła ciepłowniczego Kolegium stwierdziło, że przedmiotowy węzeł stanowi własność przedsiębiorstwa ciepłowniczego, a nie strony skarżącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie mogła odnieść skutku albowiem zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie naruszają przepisów prawa materialnego oraz prawa procesowego w stopniu pozwalającym Sądowi na wzruszenie tych orzeczeń w oparciu o przepisy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. 2012, poz. 270 ze zm.- zwanej dalej: p.p.s.a.) . W ocenie Sądu Prezydent Miasta C. oraz SKO w C. zasadnie doszły do przekonania, że w sprawie zostały spełnione niezbędne wymogi pozwalające na ustalenie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy dla planowanej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego posadowionego na nieruchomości położonej w C. przy ul. [...]. W szczególności prawidłowo został wyznaczony wokół terenu planowanej inwestycji obszar wskazany w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. Nr 164, poz. 1588), w którego ramach przeprowadzona została analiza urbanistyczna. Analiza ta dowiodła, że zabudowa sąsiednich nieruchomości dostępnych z tej samej drogi publicznej pozwala na stwierdzenie, że spełniony został wymóg w zakresie kontynuacji funkcji i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Nie ulega wątpliwości, że planowana zmiana sposobu użytkowania istniejącego budynku spełnia także pozostałe warunki wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p. Teren planowanej inwestycji posiada bowiem dostęp do drogi publicznej. Istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanego sposobu użytkowania tego obiektu. Teren inwestycji nie wymagał również, zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Wydana decyzja pozostawała wreszcie w zgodzie z przepisami odrębnymi. Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego nieprecyzyjnego określenia przez inwestora planowanej zmiany sposobu użytkowania budynku zwrócić należy uwagę, że brzmienie § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy ( Dz. U. Nr 164, poz. 1589) nie wskazuje aby w toku analizy urbanistycznej należało się posługiwać pojęciem zabudowy usługowo-gastronomicznej. W przepisie tym jest bowiem mowa jedynie o zabudowie usługowej, a także zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej, zabudowie zagrodowej i zabudowie produkcyjnej oraz zabudowie obiektami takimi jak cmentarze, drogi publiczne, drogi wewnętrzne i obiekty infrastruktury technicznej. Tym samym wystarczającym dla uznania, iż spełniony został warunek kontynuacji funkcji zabudowy dla realizacji obiektu gastronomiczno-usługowego jest aby w obszarze analizowanym występowała zabudowa usługowa jako zabudowa podstawowa czy jako zabudowa uzupełniająca dla terenów zabudowy mieszkaniowej. Za pozbawiony podstaw prawnych uznać należy zarzut naruszenia art. 40 § 2 k.p.a. Skład orzekający podziela w tej kwestii stanowisko Kolegium, że znajdujące się w aktach sprawy pełnomocnictwo z dnia [...]r. udzielone radcy prawnemu M. S. przez "A" Sp. J. w C. zawierało umocowanie do reprezentowania tej Spółki w postępowaniu odwoławczym uruchomionym odwołaniem wniesionym od pierwszej wydanej w sprawie decyzji Prezydenta Miasta C. nr [...] z dnia [...] r., Organ I instancji nie miał zatem obowiązku doręczania swoich pism w toku ponownego rozpatrywania sprawy, w tym także doręczenia wydanej przez siebie drugiej decyzji temu pełnomocnikowi. Wydaje się jednakowoż, że kierując się zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego wynikającymi z art. 8 i art. 9 k.p.a. organ ten powinien zwrócić się do strony z pytaniem czy pełnomocnictwo udzielone radcy prawnemu M. S. nie zostało przez nią przedłużone. Przyjmując, że organ I instancji uchybił temu obowiązkowi brak jest jednak podstaw do przyjęcia, że opisane uchybienie organu I instancji mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Pełnomocnik strony skarżącej wniósł bowiem w terminie odwołanie od wydanej w sprawie decyzji organu I instancji i posłużył się w tym odwołaniu podobną argumentacją do tej, jaką K.C – S. zawarła w swoim piśmie z dnia [...]r. Za uzasadniony należy uznać zarzut skargi wskazujący na brak odniesienia się przez organ II instancji do kwestionowanego przez stronę skarżącą zamiaru skorzystania przez inwestora z węzła ciepłowniczego znajdującego się na jej nieruchomości, przez co doszło do naruszenia art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. Zgodzić się jednak należy ze stanowiskiem Kolegium zajętym w odpowiedzi na skargę, że właścicielem węzła ciepłowniczego jest przedsiębiorstwo dostarczające ciepło, a nie właściciel nieruchomości, a tym samym usytuowanie tego węzła ciepłowniczego nie przekreślało możliwości korzystania z niego przez inwestora. Wobec tego należy stwierdzić, że opisane naruszenie przepisów postępowania administracyjnego nie miało wpływu na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.