II SA/Gl 72/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie Asesor Barbara Brandys-Kmiecik (spr.) Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski Protokolant stażysta Ewelina Kutermankiewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 05 października 2006 r. sprawy ze skargi J. P. i M. P. na postanowienie Wojewody Ś. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie zgłoszenia wykonania określonych robót budowlanych 1) uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta J. z [...]r. nr [...] w części dotyczącej zawieszenia postępowania w sprawie zgłoszenia budowy ogrodzenia od strony działek gminnych, 2) orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w tej części, 3) zasądza od Wojewody Ś. na rzecz skarżących solidarnie kwotę [...] zł (słownie: [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Prezydent Miasta J. decyzją z dnia [...]r. nr [...] wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000r. nr 98, poz.1071 ze zm.) i art. 30 ust. 6 pkt 2 w związku z art. 30 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( t.j. Dz. U. z 2003r. nr 207, poz. 2016 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku inwestora – M. P. - wniósł sprzeciw w sprawie przyjęcia zgłoszenia zamiaru budowy ogrodzenia działki nr [...] i [...] od strony działek gminnych oraz utwardzenia chodników i dojazdu do garażu przy ul. D. w J. W uzasadnieniu podkreślono, że w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w J. toczy się postępowanie w sprawie ogrodzenia oraz obiektów wybudowanych na terenie działek Państwa P., a to powoduje konieczność wniesienia sprzeciwu. W wyniku wniesionego przez J. i M. P. odwołania W. Ś. decyzją z dnia [...].r. uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji wskazując konieczność zawieszenia przedmiotowego postępowania do czasu zakończenia postępowania prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego. Postanowieniem z dnia [...]r. Prezydent Miasta J., na podstawie art. 123 § 1 i art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego zawiesił z urzędu postępowanie z wniosku dotyczącego przyjęcia zgłoszenia wykonania robót budowlanych polegających na ogrodzeniu działki od strony działek gminnych oraz utwardzenia chodników i dojazdu do garażu. Wobec wniesionego zażalenia J. i M. P., w którym podkreślono brak związku pomiędzy rozstrzygnięciami obu postępowań i wskazano, że nadzór budowlany rozpatruje sprawę legalności ogrodzenia od ul. K., Wojewoda Ś. postanowieniem z dnia [...]r. uchylił postanowienie organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia stwierdzając, że brak jest podstaw do zawieszenia postępowania. Po ponownym rozpatrzeniu powyższej sprawy Prezydent Miasta J. postanowieniem z dnia [...]r., na podstawie art. 123 § 1 i art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego kolejny raz zawiesił z urzędu postępowanie z wniosku dotyczącego przyjęcia zgłoszenia wykonania robót budowlanych polegających na ogrodzeniu działki od strony działek gminnych oraz utwardzenia chodników i dojazdu do garażu przy ul. D. w J. W motywach rozstrzygnięcia powołano się na pismo z dnia [...]r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. informujące, że prowadzi on postępowanie w sprawie utwardzenia dojazdów do garażu, chodników, furtki wejściowej i ogrodzenia działki stanowiącej własność Państwa P. Zażalenie na to postanowienie wnieśli J. i M. P. kwestionując zasadność wydanego rozstrzygnięcia i cytując treść zawiadomienia o wszczęciu postępowania przez organ nadzoru budowlanego, z którego wynikało, że sprawa będzie dotyczyć: "Wybudowanego i użytkowanego budynku mieszkalnego, ogrodzenia od strony Korczaka oraz zbiornika na nieczystości płynne"; nie obejmuje natomiast prac zgłoszonych przez inwestorów do Urzędu Miejskiego w J. Wojewoda Ś. postanowieniem z dnia [...]r. o nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2003r. nr 207, poz. 2016 ze zm.) utrzymał postanowienie organu I instancji w mocy w części dotyczącej zawieszenia postępowania w sprawie zgłoszenia budowy ogrodzenia działek nr [...] i [...] od strony działek gminnych (nr [...]i [...]); jednocześnie uchylił to postanowienie i umorzył postępowanie w przedmiocie zawieszenia postępowania w części dotyczącej zgłoszenia wykonania utwardzenia chodników i dojazdu do garażu na terenie działek nr [...] i [...]. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że w wyniku przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego ustalono, że przedmiotem postępowania przed organem nadzoru budowlanego jest wykonywanie ogrodzenia od strony działek nr [...] i [...], a roboty budowlane w tym zakresie zostały wstrzymane postanowieniem PINB z dnia [...]r. Natomiast nadzorem budowlanym nie zostały objęte roboty budowlane polegające na utwardzeniu chodników i dojazdu do garażu. W tej sytuacji Wojewoda Ś. stwierdził bezprzedmiotowość postępowania prowadzonego w tej części. Z takim rozstrzygnięciem organu odwoławczego nie zgodzili się skarżący J. i M. P., którzy w dniu [...]r. wnieśli skargę do Sądu kwestionując prawidłowość wydanego postanowienia i zarzucając naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i prawa budowlanego. Podkreślili, że przedmiot postępowania prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. zgodnie z zawiadomieniem z dnia [...]r. został określony jako dotyczący "Wybudowanego i użytkowanego budynku mieszkalnego, ogrodzenia od strony K. oraz zbiornika na nieczystości płynne". Natomiast prace objęte zgłoszeniem do Urzędu Miejskiego w J. dotyczą zamiaru budowy ogrodzenia działki nr [...] i [...] od strony działek gminnych, jak zaznaczono to kolorem czerwonym na załączniku do wniosku – zgłoszenia robót. Nadto podniesiono brak podstaw z przepisów Prawa budowlanego do wnoszenia sprzeciwu, gdyż przedmiotowa sytuacja nie wyczerpuje żadnej z ustawowo określonych przesłanek. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i odwołał się do argumentacji jaką zaprezentował w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje : Sąd administracyjny zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje zatem sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonym postanowieniem ostatecznym z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej ppsa, uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 134 § 1 ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych na wstępie ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia Prezydenta Miasta J. z dnia [...]r. wykazało, że oba rozstrzygnięcia w części dotyczącej zawieszenia postępowania w sprawie zgłoszenia budowy ogrodzenia od strony działek gminnych są dotknięte uchybieniami uzasadniającymi ich uchylenie, a tym samym skarga - zdaniem składu orzekającego - zasługuje na uwzględnienie. Przechodząc do merytorycznej oceny legalności zaskarżonego postanowienia w pierwszym rzędzie należy dokonać analizy wprowadzonej do ustawy Prawo budowlane instytucji zgłoszenia zamiaru budowy określonych rodzajów inwestycji budowlanych i wynikających stąd skutków prawnych dla oceny specyfiki postępowania administracyjnego toczącego się w wyniku dokonanego zgłoszenia oraz zakresu stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego do tego postępowania. Niezależnie od tego czy organ, który otrzymał zgłoszenie może wnieść sprzeciw, czy też ciąży na nim obowiązek wniesienia sprzeciwu należy stwierdzić, że dokonane zgłoszenie wszczyna postępowanie administracyjne w rozumieniu ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000r. nr 98, poz.1071 ze zm. – zwany dalej kpa). Nie można jednak uznać, że mają do tego postępowania w pełni zastosowanie przepisy tego Kodeksu. Przede wszystkim należy podkreślić, że postępowanie w sprawie zgłoszenia prowadzone jest w wyniku dokonanej przez inwestora czynności, której efektem jest - w zależności od tego czy zostanie wniesiony sprzeciw czy też nie (milczenie organu) - dopuszczalność przystąpienia do realizacji inwestycji. Postępowanie zgłoszeniowe ma charakter odformalizowany, skrócony. Zatem rozważenia wymaga dopuszczalność zawieszenia tegoż postępowania. Ustanowiony bowiem w art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( t.j. Dz. U. z 2003r. nr 207, poz. 2016 ze zm.) termin 30 dni dla wniesienia przez organ sprzeciwu jest terminem prawa materialnego, ma charakter zawity i jego przekroczenie skutkuje pozbawieniem organu kompetencji do wniesienia sprzeciwu. Dlatego też w doktrynie wyrażono pogląd, że w postępowaniu wywołanym zgłoszeniem w zasadzie nie znajdują zastosowania przepisy o ogólnym postępowaniu administracyjnym regulujące instytucję zawieszenia postępowania z art. 97 i art. 98 kpa; mogą jednak zaistnieć sytuacje szczególne uzasadniające takie zawieszenie np. śmierć inwestora. Odmienne bowiem stanowisko umożliwiałoby obejście przepisów administracyjnego prawa materialnego – prawa budowlanego, którego wykładnię należy tak dokonywać aby miało ono pierwszeństwo w stosowaniu przepisów proceduralnych. Przepisy kpa służą bowiem określeniu zasad działania organów administracji publicznej przy realizacji norm prawnych (vide: M. Wierzbowski, [w:] M. Szubiakowski, M. Wierzbowski (red.), A. Wiktorowska, Postępowanie administracyjne – ogólne, podatkowe i egzekucyjne, Warszawa 2000, s.2). Natomiast w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 2005r. o sygn. akt II OSK 197/05 (niepubl.) podkreślono, że termin określony art. 30 ust. 5 prawa budowlanego nie może być przedłużony. Tym samym organ nie ma prawa dokonywania czynności zmierzających do podejmowania postanowień o zawieszeniu postępowania, gdyż to w konsekwencji przedłużałoby czasowo kompetencję organu do wniesienia sprzeciwu. Abstrahując już od powyższych rozważań należy również zauważyć, że w rozpatrywanej sprawie brak jest tożsamości przedmiotów postępowań prowadzonych przez organ nadzoru budowlanego i Prezydenta Miasta J., która w ogóle mogłaby stanowić podstawę zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Zgodnie z zawiadomieniem datowanym z dnia [...]r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. wszczął postępowanie w sprawie "Wybudowanego i użytkowanego budynku mieszkalnego, ogrodzenia posesji od strony K. oraz zbiornika na nieczystości płynne zlokalizowanych na działce położonej w J. przy ul. [...]". Natomiast złożone w dniu [...]r. przez inwestorów – J. i M. P. zgłoszenie dotyczyło zamiaru budowy i wykonania robót budowlanych – cyt: "ogrodzenia działki nr [...] i [...] obręb [...], od strony działki [...] i [...], która znajduje się pomiędzy działką [...] oraz [...] i [...], furtki wejściowej oraz utwardzenia chodników i dojazdu do garażu na działce nr [...] i [...], według załączonego rysunku". Zatem zupełnie nieuzasadnione było przyjęcie przez organy obu instancji, że postępowanie organu nadzoru budowlanego i konieczności uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. stanowi przesłankę z art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Reasumując zatem przedstawione powyżej uwarunkowania faktyczne i prawne należy skonstatować, że w odformalizowanym postępowaniu z art. 30 prawa budowlanego organ nie miał podstaw do zawieszenia postępowania wszczętego złożonym zgłoszeniem. Jeśli natomiast organ stwierdziłby zaistnienie tożsamości robót objętych już wcześniej postępowaniem organu nadzoru budowlanego to wówczas byłby uprawniony do wniesienia sprzeciwu. Na zakończenie należy również podnieść, że z akt administracyjnych nie wynika charakter działek gminnych, w granicy z którymi planowana jest realizacja zgłoszonego ogrodzenia. Zgłoszenia bowiem wymagałoby wyłącznie ogrodzenie od strony działek gminnych jeśli stanowią one drogę publiczną, inne miejsce ogólnodostępne. Zgodnie bowiem z treścią dyspozycji art. 29 ust. 1 pkt 23 prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wymaga budowa ogrodzeń. Natomiast budowa ogrodzeń przylegających do dróg, ulic, placów i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20m winna być poprzedzona stosownym zgłoszeniem (art. 30 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego). Zatem ogrodzenia budowlane zlokalizowane poza miejscami publicznymi i o wysokości poniżej 2,20m - niezależnie od ich konstrukcji i użytego materiału budowlanego - nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę ani dokonania zgłoszenia i w związku z tym nie podlegają nadzorowi organów budowlanych. Zatem uprzednie, jednoznaczne wyjaśnienie charakteru i statusu działek gminnych warunkuje dopuszczalność prowadzenia przez Prezydenta Miasta J. postępowania zainicjowanego wniesionym przez skarżących zgłoszeniem. Wskazane uchybienia wyczerpują przesłanki uwzględnienia skargi i wobec powyższego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i " c" oraz art. 135 ppsa uchylono zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji w części dotyczącej zawieszenia postępowania w sprawie zgłoszenia budowy ogrodzenia od strony działek gminnych. Uchylenie zaś zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia Prezydenta Miasta J. z dnia [...]r. w określonej części nakłada na organ obowiązek ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego z uwzględnieniem wyżej omówionych uwarunkowań. Sąd po myśli art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w tej części. O kosztach postępowania Sąd orzekał, stosownie do postanowień art. 209 wyżej wymienionej ustawy.