II SA/Gl 72/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 maja 2016 r. sprawy ze skargi P. B. (B.) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargę. Po rozpoznaniu wniosku skarżącego P. B., decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta J. orzekł o odmowie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzenia polegającego na budowie 3 budynków mieszkalnych jednorodzinnych z garażem i zbiornikiem na nieczystości ciekłe dla każdego budynku, przewidzianego do realizacji na działce nr [...] obr. [...] w J. Zdaniem organu administracji, w niniejszym przypadku nie został bowiem spełniony wymóg z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.), gdyż teren nie ma prawnego dostępu do drogi publicznej, a istniejący dostęp nie jest wystarczający dla planowanego zamierzenia budowlanego. Nadto, organ I instancji stwierdził naruszenie wymogów art. 61 ust. 1 pkt 3, 4 i 5 ustawy, bowiem uzyskana przez wnioskodawcę decyzja z [...] r. o zmianie dla działki użytku leśnego na rolny, jest nieskuteczna w niniejszym postępowaniu wobec zawartej w decyzji deklaracji o dalszym prowadzeniu produkcji rolnej. W szczególności organ administracji ustalił, że wskazany przez wnioskodawcę dojazd z drogi publicznej – ul. [...] w T., będzie odbywał się przez ul. [...] w T., istniejącą na działce nr [...], która w całości stanowi użytek leśny (Ls), nie stanowi ona wyodrębnionej drogi wewnętrznej i jest drogą leśną, utwardzoną o szerokości mniejszej niż 4,5 m, z której co prawda korzystają okoliczni mieszkańcy, lecz PGL Lasy Państwowe Nadleśnictwo C. w piśmie z 2012 r. poinformowało wnioskodawcę, że nie ustanowi służebności drogowej na tejże działce. Stąd też z braku łącznego spełnienia wymogów z art. 61 ust. 1 ustawy, organ I instancji odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W odwołaniu od decyzji wnioskodawca zarzucił naruszenie art. 61 ust. 1 ustawy oraz art. 7 i 77 kpa. Jego zdaniem z pisma Nadleśnictwa z dnia 11 kwietnia 2012 r. wynika bowiem, że na działce nr [...], znajduje się droga wewnętrzna, a jej zarządca nie wnosi sprzeciwu na korzystanie z niej przez okolicznych mieszkańców obu gmin. Skoro zaś drodze tej nadano nazwę, w świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego, ma ona charakter ogólnodostępny, a zatem zbędne jest uzyskiwanie dodatkowego tytułu prawnego, np. odpowiedniej służebności drogowej. Bez znaczenia jest też fakt, że droga ta nie jest wydzielona geodezyjnie i stanowi drogę leśną. Zatem spełniony został wymóg z art. 2 pkt 14 ustawy, w zakresie dostępu do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną. Szerokość drogi wewnętrznej, a tym samym spełnienie wymogów w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, są zaś irrelewantne z punktu widzenia warunków do wydania decyzji o warunkach zabudowy, gdyż art. 2 pkt 13 ustawy, nie dotyczy parametrów dróg wewnętrznych, a w świetle art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy, przepisy wykonawcze do prawa budowlanego, nie stanowią przepisów odrębnych w rozumieniu tej ustawy. Wreszcie, dla wydania decyzji nie ma prawnego znaczenia fakt, że ubiegając się o zmianę przeznaczenia działki z terenów leśnych na użytek rolny, właściciele deklarowali produkcję rolną. Do tego rodzaju przesłanki nie nawiązuje bowiem ustawodawca. Jednakże zaskarżoną decyzją odwołania nie uwzględniono. Utrzymując w mocy decyzję odmowną, Kolegium uznało bowiem, że wnioskodawca nie przedstawił zgody na korzystanie z nieruchomości pozostającej we władaniu Lasów Państwowych dla zapewnienia dojazdu do terenu inwestycji. Zdaniem Kolegium, sam fakt korzystania z drogi przez inne osoby, nie daje takich uprawnień inwestorowi, gdyż w przywołanym w odwołaniu piśmie Nadleśnictwa poinformowano o braku zgody na ustanowienie służebności drogowej. Tymczasem dostęp do drogi publicznej musi istnieć w dacie orzekania o warunkach zabudowy. Nadto Kolegium podzieliło pogląd organu I instancji o niespełnieniu warunku z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy, gdyż zgoda udzielona na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 5 i ust. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, jest skuteczna dla przeznaczenia terenu w planie miejscowym, a nie – w decyzji o warunkach zabudowy. Także poprzedni plan nie był objęty udzieloną w tym trybie zgodą. Zatem odwołania nie uwzględniono. W skardze na decyzję ostateczną wnioskodawca domagał się jej uchylenia i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania oraz wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Skarżący zarzucił naruszenie art. 7 i 77 kpa oraz obrazę art. 61 ust. 1 pkt 2 – 5 ustawy o planowaniu..., poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Domagając się nadto przeprowadzenia dowodów z dołączonych dokumentów w postaci postanowienia SR w J. z dnia [...] r. sygn. akt [...] i protokołu z rozprawy z dnia [...] r. w sprawie [...] oraz decyzji PM J. z dnia [...] r. o zmianie użytku i wypisu z rejestru gruntów z dnia [...] r., skarżący wywiódł, że przedmiotowy teren stanowi użytek rolny, należący do V klasy bonitacyjnej i nigdy nie był użytkowany jako las, lecz jedynie w uproszczonym planie był przeznaczony na wylesienie. Oznacza to, że w niniejszej sprawie nie jest wymagana zgoda w trybie art. 7 ust. 2 pkt 5 i ust. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, lecz jedynie zezwolenie z art. 11 ust. 4 tej ustawy, wymagane dopiero na etapie pozwolenia na budowę. Zatem błędnie organ odwoławczy zastosował normę z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu... Nadto, nieruchomość posiada dostęp do drogi publicznej w rozumieniu art. 2 pkt 14 tej ustawy, gdyż organ wadliwie zinterpretował treść pisma Nadleśnictwa z 2012 r., w którym stwierdzono, że grunt leśny stanowi drogę wewnętrzną – ul. [...]. Stąd też stwierdzenie organu, że Nadleśnictwo poinformowało o braku zgody na ustanowienie służebności drogowej na działce leśnej, zostało wyrwane z kontekstu. Droga leśna jest zaś drogą wewnętrzną w rozumieniu art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych i nie musi spełniać parametrów wynikających z rozp. w sprawie warunków technicznych... W tym względzie skarżący ponowił argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację. Dodatkowo przywołano przepis art. 39a ust. 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2015 r. poz. 2100), z którego wynika, że nadleśniczy może w określonych przypadkach obciążyć nieruchomość pozostającą w zarządzie Lasów Państwowych służebnością drogową. Nadto, zdaniem organu w przedmiotowej sprawie grunty, na których projektowana jest inwestycja, nie zostały przeznaczone na cele nierolnicze na podstawie decyzji z [...] r. Organ odwoławczy i uczestnik postępowania PGL Lasy Państwowe Nadleśnictwo C. nie wniosły sprzeciwu do wniosku o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Rozpoznając sprawę w trybie uproszczonym, Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie mogła odnieść skutku, bowiem w oparciu o należycie zebrany i rozważony materiał dowodowy trafnie stwierdziły organy obydwu instancji, że w niniejszej sprawie nie został spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu..., wyżej powołanej. Tymczasem niespełnienie chociażby jednego z wymogów, zawartych w art. 61 ust. 1 ustawy, musi skutkować wydaniem decyzji odmownej. W świetle art. 2 pkt 14 ustawy, przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Jest poza sporem, że objęta wnioskiem działka nie przylega do żadnej drogi publicznej. Spór dotyczy charakteru działki nr [...], przez którą planowany jest dojazd do terenu inwestycji. Zdaniem sądu, prawidłowo uznały organy administracji, że działka ta jako użytek "Ls", której zarządcą jest PGL LP Nadleśnictwo C., nie ma charakteru drogi wewnętrznej. Droga ta jedynie zwyczajowo nosi nazwę "[...]", gdyż faktycznie ulica o tej nazwie mieści się w zupełnie innym miejscu w J. (vide: załącznik nr 2 do decyzji). Drogi wewnętrzne, o których mowa w art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 460 ze zm.), stanowią budowlę wraz z drogowymi obiektami, zlokalizowanymi w pasie drogowym jako wydzielonym liniami granicznymi gruntem. Zewnętrznym wyrazem jest zatem geodezyjne wyodrębnienie terenu i oznaczenia go użytkiem gruntowym o symbolu "dr" zgodnie z § 68 ust. 3 pkt 7 lit. a rozp. Min. Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2015 r., poz. 542 ze zm.) oraz zał. Nr 6 do rozp. Tymczasem działka ta w całości stanowi użytek "Ls", a znajdująca się na niej droga służy celom gospodarki leśnej zgodnie z Planem Urządzenia Lasu, a korzystanie z niej w innym celu możliwe jest jedynie w trybie art. 39 lub art. 39 a ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2015 r. poz. 2100 ze zm.). Charakter tej drogi wynika jednoznacznie z pisma Nadleśniczego Nadleśnictwa C. z dnia 14 lipca 2015 r. (k. 11 akt adm.). Z mocy art. 6 pkt 8 ustawy o lasach, drogi leśne to drogi położone w lasach niebędące drogami publicznymi w rozumieniu przepisów o drogach publicznych. Jest poza sporem, że skarżący nie legitymuje się żadną umową o udostępnienie gruntu w celach dojazdu do drogi publicznej (ul. [...] w T.). Tytuł do korzystania z tej drogi wywodzi z dołączonego do wniosku pisma Nadleśniczego z dnia 11 kwietnia 2012 r., w którym podano, że nie wnosi on sprzeciwu w sprawie poruszania się tą drogą przez okolicznych mieszkańców z uwagi na uzyskaną od Urzędu Miasta w T. informację, że jest to droga wewnętrzna. Jednak pismo to nie może zmienić prawnego charakteru drogi leśnej, ani też nie stanowi indywidualnej zgody zarządcy na korzystanie z takiej drogi. Wręcz przeciwnie, odpowiadając na wniosek skarżącego o ustanowienie służebności drogowej, Nadleśniczy jednoznacznie odmówił udzielenia takiej zgody. Co więcej późniejsze pismo Nadleśniczego z 14 lipca 2015 r., stanowiące odpowiedź na pismo organu I instancji, prawidłowo stanowi o charakterze tej drogi i warunkach prawnego korzystania z niej na cele inne niż gospodarki leśnej. Oczywiste też jest, że przejazd drogą leśną ma inny charakter niż dostęp do działki budowlanej, który musi uwzględniać potrzebę obsługi komunalnej nie tylko mieszkańców, lecz odpowiednich służb komunalnych, pożarowych itp. Czym innym jest więc brak sprzeciwu, a czym innym zgoda zarządcy na korzystanie z drogi, nawet wewnętrznej w celu realizacji nowej zabudowy. Zatem wbrew zarzutom skargi, organy administracji prawidłowo zinterpretowały pismo Nadleśniczego, dołączone do wniosku o wydanie warunków zabudowy, a co więcej, zobligowane były też do uwzględnienia całości materiału dowodowego, a więc kolejnego pisma z dnia 14 lipca 2015 r., którego treść nie pozostawia żadnych wątpliwości, że skarżący nie legitymuje się zgodą na dojazd drogą leśną celem obsługi komunalnej działki objętej wnioskiem. Droga ta nie stanowi drogi dojazdowej do gruntu leśnego, czyli dojazdu do lasu, lecz położona jest na gruncie leśnym. Aczkolwiek parametry tej drogi nie są istotne na tym etapie postępowania, to jednak w efekcie prawidłowo uznały organy obydwu instancji, że w niniejszej sprawie nie został spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy. Dodać należy, że trafnie też wskazało Kolegium, że dostęp do drogi publicznej musi istnieć w dacie orzekania o warunkach zabudowy i musi być prawnie zagwarantowany (legalny). Fakt, że inwestor nie musi legitymować się tytułem prawnym do gruntu, nie daje podstaw do wyprowadzenia wniosku, że działka budowlana może być pozbawiona prawnego dostępu do drogi publicznej i wystarczające jest zawarcie w decyzji warunku uzyskania takiej zgody na etapie pozwolenia na budowę. Przy takim rozumowaniu każda działka miałaby hipotetycznie dostęp do drogi publicznej, bo zawsze można zakładać, że możliwe jest np. ustanowienie służebności drogowej przez szereg cudzych nieruchomości na znacznej długości. Jednak trzeba mieć na uwadze fakt, że decyzja o warunkach zabudowy rodzi określone skutki prawne, chociażby dla oceny wartości nieruchomości na użytek tzw. opłaty planistycznej. Inna jest bowiem wartość działki budowlanej, a więc takiej dla której wydano decyzję o warunkach zabudowy, niż działki rolnej. Stąd też ustalenie warunków zabudowy możliwe jest jedynie przy ścisłym spełnieniu wymogów ustawowych, a jednym z podstawowych atrybutów działki budowlanej jest prawny dostęp do drogi publicznej. W tym względzie skład orzekający podzielił pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażony w wyroku z dnia 2 kwietnia 2015 r. sygn. akt II OSK 2249/13 (dostępny w internecie), zarówno co do rozumienia dostępu do drogi publicznej, jak i drogi wewnętrznej. Zatem nieuzasadniony jest zarzut naruszenia art. 77 § 1 w zw. z art. 7 kpa, co do błędnej analizy pisma Nadleśniczego z 2012 r., jak i błędnej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu..., co do braku dostępu działki do drogi publicznej. Odnosząc się zaś do pozostałych zarzutów skargi w zakresie błędnej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 4 tej ustawy, skład orzekający podzielił argumentację skarżącego, że wydana w toku niniejszego postępowania decyzja z dnia [...] r. o zmianie lasu na użytek rolny V klasy bonitacyjnej, niezależnie od zawartych w niej warunków, z uwagi na treść art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 909 ze zm.), uzasadnia przyjęcie, że teren ten nie wymaga już zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze z mocy ust. 1 tego przepisu, a w konsekwencji, nie chodzi o przypadek z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu. Nie jest to już bowiem grunt leśny, lecz rolny klasy V. Brak też podstaw do stwierdzenia niespełnienia przesłanek z pkt 3 i 5 tego przepisu z uwagi na parametry drogi leśnej, posiadającej szerokość mniejszą niż 4,5m, bowiem przepisy techniczno-budowlane nie są przepisami odrębnymi w rozumieniu tej ustawy. Jednak skarga nie mogła odnieść skutku z uwagi na niespełnienie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy. W tym zaś zakresie sprawa została należycie wyjaśniona i rozpatrzona przez organy administracji. Z tych wszystkich względów skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 lipca 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.). Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło zgodnie z art. 119 pkt 2 i art. 120 tej ustawy. ec