II SA/Gl 720/05

Dnia 5 czerwca 2006 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Ewa Krawczyk Sędziowie: WSA Rafał Wolnik – spr. Asesor WSA Barbara Brandys-Kmiecik Protokolant: sekr. sąd. Małgorzata Orman po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2006 roku, sprawy ze skargi J. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] roku, nr [...] w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. Nr [...] i orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Decyzją z dnia [...] roku Nr [...] wydaną po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. nakazał "A" wykonanie w terminie do [...] 2005 roku – w celu uzyskania pozwolenia na użytkowanie garażu wykonanego na działkach nr X i Y przy ul. [...] (w podwórzu) w K. – uzupełnienie opierzeń wzdłuż murów ogniowych oraz attyki i wykonanie wentylacji nawiewno-wywiewnej w drzwiach garażu. Jako podstawę prawną tej decyzji organ wskazał art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 roku – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2003 roku, Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.). W uzasadnieniu stwierdzono, że przedmiotowy garaż powstał ok. 1955 roku bez wymaganego pozwolenia na budowę. Ustalono, że dla terenu, na którym wzniesiono ten garaż nie było w dacie budowy planu zagospodarowania przestrzennego. Plany takie obowiązywały natomiast w latach 1979 – 1991 i 1991 – 2004. W zapisach tych planów przedmiotowy teren przeznaczony był pod zabudowę mieszkaniową, a później także pod usługi wielofunkcyjne. Stwierdzono, że ponieważ teren ten jest użytkowany w dotychczasowy sposób, to nie powinno się wydawać nakazu rozbiórki. Stwierdzono także, że garaż nie zagraża bezpieczeństwu ludzi, a konstrukcja jest w dobrym stanie technicznym. Dostrzeżone nieprawidłowości będą zaś usunięte w wyniku wykonania obowiązku nałożonego decyzją. Odwołanie od tej decyzji wniósł skarżący J. W.. Zarzucił naruszenie art. 40, art. 37 ust. 2 i art. 42 Prawa budowlanego z 1974 roku. W uzasadnieniu wskazał, że art. 40 Prawa budowlanego z 1974 roku ma zastosowanie jedynie w przypadku, kiedy zachodzą okoliczności określone w art. 37 tej ustawy. Tymczasem w przedmiotowej sprawie brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co w ocenie skarżącego nie pozwala na przyjęcie, że obiekt znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym jest przeznaczony pod zabudowę. Wskazał także, że garaż wybudowany został na drodze dojazdowej do działki nr Z wbrew planom sytuacyjnym z 1938 roku. Takie usytuowanie samo przez się powoduje, że nastąpiło pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia, o którym mowa w art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Powołał się na toczące się przed Sądem Rejonowym w K. postępowanie o ustanowienie drogi koniecznej dla przedmiotowej nieruchomości. Rozpoznając to odwołanie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy przyznał, że obiekt powstał na terenie, na którym zarówno w dacie budowy, jak i w dacie orzekania nie obowiązywał plan zagospodarowania przestrzennego. Wskazał jednak, że nie istnieje obowiązująca wykładnia, czy brak planu skutkuje nakazem rozbiórki również do obiektów wybudowanych pod rządami starej ustawy. Przyjął zatem, iż "brak dowodów winy nie może działać na niekorzyść strony". Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że organ pierwszej instancji dołożył wszelkich starań w wyjaśnieniu istnienia przesłanek z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 roku. W skardze do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gliwicach skarżący wskazał na naruszenie tych samych przepisów, które wskazywał w odwołaniu, a ponadto na naruszenie przepisów postępowania, a to art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (kpa). Poza argumentami zawartymi w odwołaniu skarżący wskazał, iż w budynku, którego jest współwłaścicielem, położonym przy ul. [...] zlokalizowany jest "B". Ta okoliczność dodatkowo przemawia za tym, że lokalizacja spornego garażu zagraża bezpieczeństwu tak uczestników postępowania, jak i personelu "B". Okoliczności tej organu w ogóle nie wzięły pod uwagę pomimo, iż była zgłaszana przez skarżącego w toku postępowania. Wskazał także na sprzeczność zaskarżonej decyzji z treścią wydanego w tej sprawie przez ten sam organ postanowienia z dnia [...] roku. W postanowieniu tym bowiem organ odwoławczy wskazał na konieczność sprawdzenia zgodności lokalizacji obiektu z obecnie obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego. Powołał także tezy orzeczeń Sadu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego na potwierdzenie swojego stanowiska. Dodatkowo w piśmie procesowym z dnia [...] 2006 roku skarżący oświadczył, że sprawa o ustanowienie drogi koniecznej została zakończona w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji poprzez oddalenie wniosku, na dowód czego dołączył odpis postanowienia Sądu Rejonowego w K. z dnia [...] roku, sygn. akt [...] wraz z uzasadnieniem. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wskazał dodatkowo, że rozstrzygnięcie sprawy przed sądem powszechnym w przedmiocie drogi koniecznej pozostaje bez wpływu na toczące się postępowanie przed organami nadzoru budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji, wydane zostały w ocenie składu orzekającego z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. W szczególności wskazać należy, że postępowanie administracyjne prowadzone przed organami obu instancji nie doprowadziło do kompleksowego i wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, co w istocie stanowiło naruszenie art. 7 i art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego. Bezspornym w sprawie jest, ze obiekt, którego postępowanie dotyczy wzniesiony został w warunkach samowoli budowlanej tj. bez wymaganego pozwolenia na budowę. Bezsporne jest również to, że w stosunku do tego obiektu z mocy art. 103 ust. 2 w związku z art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2003 roku, Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.) zastosowanie znajdują przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 roku – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.). Oznacza to, że prawidłowo organy prowadziły postępowanie w oparciu o art. 37 i art. 40 Prawa budowlanego z 1974 roku. Należy jednak przy tym zwrócić uwagę, iż art. 37 i 40 powołanej wyżej ustawy wzajemnie się wykluczają i odnoszą się do odmiennych stanów faktycznych. Wynika to jednoznacznie z użytego w art. 40 sformułowania - "jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37". W przedmiotowej sprawie zastosowanie art. 40 i tym samym wykluczenie przesłanek określonych w art. 37 ust. 1 nastąpiło bez wyjaśnienia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. Przede wszystkim nie wyjaśniono w sposób jakiego wymaga art. 107 § 3 kpa, dlaczego zachodzą podstawy do uznania, iż inwestycja, o którą chodzi w sprawie nie podpada pod hipotezę art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane. W tej sytuacji wykazanie zgodności z przepisami o planowaniu przestrzennym wymagałoby wyczerpującego uzasadnienia a nie poprzestania jedynie na stwierdzeniu, iż zgodność taka wynika z treści planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących w latach 1971 - 2004, jak to w analizowanych orzeczeniach uczyniono. Nie bez znaczenia w sprawie pozostaje okoliczność, iż tak w dacie zrealizowania spornej inwestycji, jak i w dacie wydawania kontrolowanych decyzji nie obowiązywał żaden plan zagospodarowania przestrzennego. Nie ma zatem znaczenia w niniejszej sprawie niejednolitość w orzecznictwie w kwestii, który z planów należy brać pod uwagę przy dokonywaniu analizy spełnienia przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 roku. Wskazać w tym miejscu przyjdzie, że nie tylko treść obowiązującego planu zagospodarowania wpływa na ocenę zgodności z przepisami o planowaniu przestrzennym. Jednakże organy nie wskazały żadnej innej okoliczności wskazującej na zbadanie tej przesłanki. Również co do zarzutu skarżącego odnośnie wyeliminowania zastosowania w kontrolowanych rozstrzygnięciach art. 37 ust. 1 pkt 2 i art. 37 ust. 2 wskazanej ustawy wypada podkreślić, iż zastosowanie na tej podstawie nakazu rozbiórki wymaga wykazania dwu występujących równocześnie przesłanek: 1) naruszenie prawa obowiązującego w czasie budowy, 2) powołanie jako skutku budowy niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia (występują tu cztery stany mogące występować samodzielnie). Wykluczenie wystąpienia każdego z wymienionych wyżej stanów wyłuszczone musi być w sposób nie budzący wątpliwości. Nie wystarcza podanie, jak uczyniły to organy obu instancji, że inwestycja jest zgodna z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych. Nie odniesiono się w tym zakresie do zarzutów skarżącego, który tak w toku postępowania, jak i w skardze wskazywał na okoliczności związane z zagrożeniem bezpieczeństwa oraz pogorszeniem warunków użytkowych dla otoczenia. Wskazać przyjdzie w tym miejscu, że zasadne jest stanowisko organów w przedmiocie braku wpływu postępowania w sprawie o ustanowienie drogi koniecznej na wynik postępowania przed organami nadzoru budowlanego. Nie bez znaczenia jednak dla wyjaśnienia sprawy okazać się mogą poczynione przed sądem powszechnym ustalenia faktyczne. Wobec wykazanych wyżej uchybień, a w szczególności wobec braku wyjaśnienia sprawy w znacznej części organ odwoławczy, rozpoznając odwołanie skarżącego winien był uchylić ponownie tą decyzję w trybie art. 138 § 2 kpa, albowiem nie miał dostatecznych podstaw do rozpoznania sprawy co do meritum. Rozpoznając sprawę ponownie organ pierwszej instancji dokona ustaleń z uwzględnieniem powyższych rozważań. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.s.a. W kwestii wykonalności zaskarżonego orzeczenia Sąd orzekł na zasadzie art. 152 p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 p.s.a., a na zasądzoną kwotę składa się uiszczony przez skarżącego wpis sądowy, opłata skarbowa od pełnomocnictwa oraz wynagrodzenie adwokata w wysokości określonej w § 18 ust. 1 pkt 1 lit c) w związku z § 2 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności adwokackie (...) (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 z późn. zm.). Z uwagi na treść powołanych przepisów nie uwzględniono żądania zwrotu kosztów zastępstwa prawnego w pełnej wysokości.