II SA/Gl 720/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.),, Sędzia WSA Wojciech Organiściak, Protokolant starszy referent Katarzyna Wajs, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi H. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę Wnioskiem z dnia [...]r. H. P. zwróciła się o wydanie zaświadczenia o zgodności zabudowy pawilonu kwiaciarni położonego w W. na działce nr [...]z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak ustalono, działka ta leży na terenie, dla którego obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony uchwałą Rady Miasta W. z dnia [...]r., nr [...] (Dz. Urz. Woj. Śl. z dnia 28 czerwca 2006 r., nr 74, poz. 2148). Działka położona jest w jednostce planistycznej oznaczonej symbolem [...]. Jednocześnie działka znajduje się w obszarze najwyższej ochrony zbiorników wód podziemnych oraz w granicach terenów objętych strefą [...]– ścisłej ochrony konserwatorskiej krajobrazu kulturowego. Postanowieniem z dnia [...]r. nr [...]Burmistrz Miasta W. odmówił wydania zaświadczenia o zgodności istniejącej zabudowy z planem miejscowym uznając, że plan przewiduje zakaz sytuowania wolnostojących obiektów towarzyszących. Rozstrzygnięcie to zostało uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B.B. postanowieniem z dnia [...]r. nr [...] sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że stanowisko organu I instancji nie zostało w dostateczny sposób umotywowane i wniosek wymaga rzeczowej analizy z uwzględnieniem postanowień planu miejscowego. Rozpoznając ponownie sprawę Burmistrz Miasta zwrócił się do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o zajęcie stanowiska w sprawie, a następnie postanowieniem z dnia [...]r. nr [...] powtórnie odmówił wdania zaświadczenia o zgodności zabudowy z planem miejscowym. Tym razem Burmistrz podniósł, że nieruchomość zlokalizowana jest w strefie [...] ścisłej ochrony konserwatorskiej krajobrazu kulturowego, pawilon powstał w latach [...] ubiegłego wieku i brak możliwości jednoznacznej oceny zgodności z zapisami planu odnośnie spełnienia wymogów kształtowania zasad zabudowy w tej strefie. Po rozpoznaniu zażalenia wnioskodawczyni, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B.. postanowieniem z dnia [...]r. uchyliło rozstrzygnięcie organu I instancji i skierowało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Zarzucono, że Burmistrz nadal nie dokonał oceny zgodności istniejącej zabudowy z postanowieniami planu, ograniczając się do zacytowania jego postanowień. Wskazano na konieczność ustalenia relacji pomiędzy ustaleniami ogólnymi planu a zapisami odnoszącymi się od konkretnej jednostki planistycznej. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w piśmie z dnia [...] r. wyraził stanowisko, że możliwa jest lokalizacja pawilonu kwiaciarni na terenie objętym ochroną konserwatorską wynikającą z zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Postanowieniem z dnia [...]r. Burmistrz Miasta odmówił wydania zaświadczenia o zgodności istniejącej zabudowy z planem miejscowym. W podstawie prawnej podano art. 123, 219 i 218 § 1 k.p.a. oraz art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm.). W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że wymóg uzyskania wnioskowanego zaświadczenia o zgodności z planem wynika z art. 48 ust. 3 prawa budowlanego, co spełnia przesłankę dopuszczalności wydania zaświadczenia, o jakiej mowa w art. 217 k.p.a. Funkcja istniejącego pawilonu jest zgodna z podstawowym przeznaczeniem jednostki o symbolu [...]. Jego parametry nie odpowiadają jednak postanowieniom planu. W § 3 ust. 1 pkt 3 obowiązujący plan przewiduje, że na całym obszarze objętym planem, dachy budynków winny mieć nachylenie połaci dachowych 350-450 a realizacja dachów płaskich jest możliwa, o ile zabudowa w bezpośrednim sąsiedztwie zrealizowana jest z zastosowaniem dachu płaskiego lub planuje się realizację całego zespołu zabudowy z dachami płaskimi. Znajdujące się w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowania nie mają dachów płaskich. Budynek znajdujący się na parceli nr [...] nie jest zlokalizowany w bezpośrednim sąsiedztwie i nie może uzasadniać zgodności pawilonu z planem miejscowym. W zażaleniu H. i B. P. podnieśli, że Burmistrz celowo przedłużał postępowanie w sprawie, ubiegając się o zajęcie stanowiska przez organ Konserwatora Zabytków, a konsekwencji nie wziął go pod uwagę. Zarzucono, że uzasadnienie odmowy jest lakoniczne. Wadliwe jest także stanowisko, że działka nr [...]nie znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie. Przez bezpośrednie sąsiedztwo nie można rozumieć działki graniczącej, ale należy je odnieść do okolicy, tworzącej urbanistyczną całość. Przedmiotowa działka znajduje się ok. 65 m od działki nr [...], na której usytuowano budynek z dachem płaskim. Nadto organ nie uzasadnił relacji ustaleń ogólnych planu do zapisów dla jednostki planistycznej. Brak jest zatem podstaw prawnych do odmowy wydania zaświadczenia. Zaskarżonym postanowieniem organ odwoławczy utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Burmistrza Miasta. W uzasadnieniu wyjaśniono, że jakkolwiek funkcja obiektu nie koliduje z podstawowym przeznaczeniem terenu, to obiekt nie spełnia rygorów dotyczących zasad kształtowania zabudowy, określonych w planie. Podzielono stanowisko organu I instancji, że postanowienia ogólne planu odnoszą się do całego terenu nim objętego. Postanowienia te nakładają rygory dotyczące parametrów budynków, w szczególności kształtu dachu. Realizacja dachów płaskich jest dopuszczalna tylko na określonych warunkach, które w sprawie nie są spełnione. Budynek na działce nr [...] nie znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie, jak tego wymaga przepis § 3 ust. 1 pkt 3 planu. Kolegium wskazało, że definiowanie działki sąsiedniej w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie ma znaczenia dla interpretacji terminu "bezpośrednie sąsiedztwo" użytego w przepisie prawa miejscowego. W skardze do sądu administracyjnego skarżąca wniosła o uchylenie postanowień organów obu instancji. Zarzuciła sprzeczność poczynionych w postępowaniu ustaleń ze stanem faktycznym i prawnym, naruszenie przepisów postępowania polegające na zaakceptowaniu wadliwego stanowiska organu I instancji oraz niewłaściwe zastosowanie podstawy prawnej do wydania wniosku, jaką jest art. 48 ust. 3 pkt 1 prawa budowlanego. W uzasadnieniu skarżąca podała, że Kolegium nie uzasadniło, dlaczego ograniczyło rozumienie bezpośredniego sąsiedztwa do działek mających wspólną granicę. Definicji bezpośredniego sąsiedztwa nie zawiera ani ustawa, ani plan miejscowy. Wobec tego organy winny dokonać jego interpretacji z uwzględnieniem przepisów kodeksu cywilnego, regulujących stosunki sąsiedzkie (art. 144 i 145 k.c.). Nie ograniczają one sąsiedztwa do terenów pozostających w fizycznej styczności. Analizie powinny zatem podlegać działki wchodzące w obszar analizowany. W sprawie organy wadliwie wyznaczyły obszar analizowany i nieprawidłowo przeprowadziły analizę cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Na terenie objętym planem znajdują się takie obiekty z dachami płaskimi jak Urząd Miejski. Gmina buduje także w niedalekim sąsiedztwie halę sportową z dachem płaskim. Celem zasady sąsiedztwa jest zachowanie ładu urbanistycznego i dlatego należy uwzględnić działki tworzące urbanistyczną całość a nie wyłącznie działki graniczące. Zwróciła uwagę, że plan co do zasady nie wprowadza zakazu realizacji obiektów z dachami płaskimi. Skarżąca wskazała nadto, że doszło do naruszenia przepisów procedury, brak bowiem podstaw aby organ wydający zaświadczenie przeprowadzał postępowanie wyjaśniające, co w sprawie polegało na uzyskaniu stanowiska organu ochrony zabytków. Ubieganie się o takie stanowisko skarżąca uznała za niedopuszczalne. W końcu w skardze zarzucono, że organ I instancji rozstrzygając na podstawie art. 48 ust. 3 pkt 1 prawa budowlanego przekroczył zakres swoich kompetencji, gdyż wnioskodawczyni nie żądała wydania zaświadczenia na podstawie art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 135, poz. 1720 ze zm.). sąd uwzględnia skargę i uchyla zaskarżony akt, gdy stwierdzi m. in. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z powołanych przepisów art. 145 § 1 pkt 1 a) i c) ustawy wynika, że uchylenie zaskarżonego aktu jest uzależnione nie tylko od samego faktu naruszenia przez organ prawa, ale także od wpływu tego naruszenia na wynik postępowania. W konsekwencji nie skutkują uchyleniem takie naruszenia, które nie miały wpływu na sposób załatwienia sprawy. Przez wpływ na wynik sprawy nie należy przy tym rozumieć literalnego brzmienia samego rozstrzygnięcia, ale skutek materialnoprawny i procesowy, jaki orzeczenie wywiera. Badając zaskarżone postanowienie Sąd doszedł do przekonania, że zostało ono wydane z naruszeniem prawa procesowego i materialnego, jednak uchybienia te w konsekwencji nie wpłynęły na wynik postępowania. Na taka ocenę wpływ ma także fakt, że w sprawach dotyczących wydawania zaświadczeń nie obowiązuje zasada res iudicata (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 sierpnia 2005 r., sygn. I SA/Ws 1210/04). Przepis art. 217 § 2 k.p.a. przewiduje dwa przypadki wydawania zaświadczeń. Pierwszy z nich dotyczy sytuacji określonej w pkt 1, gdy urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa. Niewątpliwie przepisem takim jest art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Skarżąca w skardze wprost jednak podniosła, że podstawą jej wniosku nie był przepis art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a., a organ I instancji przekroczył zakres swoich kompetencji, powołując się na przepis art. 48 ust. 3 pkt 1 prawa budowlanego. Z okoliczności faktycznych wynika, że kiosk stanowi samowolę budowlaną. Przepis art. 48 ust. 3 pkt 1 prawa budowlanego związany jest z instytucją usuwania samowoli budowlanej. Jakkolwiek nie należy to do zakresu sprawy i nie może być przedmiotem oceny Sądu, to trzeba zauważyć, że stosowanie aktualnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane jest ograniczone do obiektów powstałych po 1 stycznia 1995 r. i robót prowadzonych po tej dacie. Usuwanie samowoli budowlanych powstałych wcześniej podlega następuje w trybie określonym w ustawie z 24 października 1974 r. Prawo budowlane, w związku z art. 103 ust. 2 prawa budowlanego z 7 lipca 1994 r. Przepisy ustawy z roku 1974, w szczególności art. 37 ust. 1 pkt 1 nie przewidują obowiązku przedstawienia zaświadczenia o zgodności robót z planem miejscowym, pozostawiając ocenę w tym zakresie właściwemu organowi administracji publicznej prowadzącemu sprawę. W aktach brak jest natomiast dowodu na to, że na skarżącą został przez organ nadzoru budowlanego nałożony postanowieniem obowiązek przedłożenia zaświadczenia, o jakim mowa w art. 48 ust. ust. 3 pkt 1 prawa budowlanego z roku 1994. W tej sytuacji przyjąć należy, że podstawą wydania za świadczenia nie mógł być przepis art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a.. Drugi przypadek wydania zaświadczenia przez organ administracji reguluje art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. Przewiduje on wydanie zaświadczenia, gdy ubiegająca się o nie osoba ma interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. W takich przypadkach organ obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów lub stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (art. 218 § 1 k.p.a.). W podstawie prawnej wydanego postanowienia organ I instancji powołał właśnie art. 218 § 1 k.p.a. Plan miejscowy jest aktem prawa powszechnie obowiązującego i nie może być kwalifikowany w kategoriach "danych znajdujących się w posiadaniu organu". Niewątpliwie organ może wydać na żądanie właściciela zaświadczenie o położeniu nieruchomości w określonej jednostce planu, w trybie wydawania zaświadczenia nie może jednak dokonać interpretacji postanowień planu czy oceny stanu faktycznego. Przepis art. 48 ust. 3 pkt 1 prawa budowlanego jest przepisem szczególnym, który wprost nakłada na organ gminy dokonania oceny zgodności budowy z postanowieniami planu i tylko w oparciu o ten przepis może dojść do wydania zaświadczenia, którego przedmiotem będzie ocena zgodności budowy z planem. Na podstawie art. 217 § 2 pkt 2 przedmiotem zaświadczenia nie może być tego rodzaju kwestia. Z tego względu art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. nie mógł stanowić podstawy do wydania zaświadczenia o zgodności obiektu z planem miejscowym. Wydanie zaświadczenia jest czynnością materialno-techniczną. Natomiast odmowa następuje w formie postanowienia. Przedmiotem takiego odmownego postanowienia mogą być dwie kwestie: postanowienie albo może dotyczyć odmowy wydania zaświadczenia, albo odmowa może dotyczyć wydania zaświadczenia o określonej, żądanej treści. W niniejszej sprawie materiał w niej zgromadzony daje podstawę do przyjęcia, że organy nie miały podstaw do wydawania zaświadczenia. Jak wyżej podniesiono, strona negowała, aby podstawą jej wniosku był art. 217 § 2 pkt 1 k.pa. w związku z art. 48 ust. 3 pkt 1 prawa budowlanego, zaś art. 217 § 2 pkt 2 nie może stanowić podstawy do wydania zaświadczenia o zgodności obiektu budowlanego z planem miejscowym. W konsekwencji organy winny były uznać, że brak jest podstaw do wydania zaświadczenia i odmówić jego wydania na podstawie art. 219 k.p.a. Wadliwie orzekające w sprawie organy odmówiły wydania postanowienia o żądanej treści (o zgodności obiektu z planem miejscowym). Wadliwość ta nie uzasadnia jednak uchylenia postanowień ze względu na brak wpływu na wynik postępowania – w ustalonym stanie faktycznym strona nie mogła domagać się stwierdzenia, że obiekt jest zgodny z planem miejscowym. Z podanych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Ze względu na podane przesłanki, poza rozważaniami Sądu postała kwestia prawidłowości dokonanej przez organy oceny zgodności obiektu z aktualnie obowiązującym planem miejscowym. Ocena ta nie była w sprawie dopuszczalna a wydane postanowienie nie rodzi powagi rzeczy osądzonej w stosunku do ewentualnych późniejszych wniosków strony o wydanie zaświadczenia o takiej zgodności.