II SA/Gl 721/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant Referent Anna Cyganek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2008 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie odmowy uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji o pozwoleniu na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty C. z dnia [...] r. nr [...] oraz poprzedzające postanowienie Starosty C. z dnia [...] r. 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją Starosty C. z dnia [...] r. nr [...] zatwierdzono projekt budowlany i udzielono I. S. i R. S. pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w A. ul. [...]. Pismem z daty [...]r. J. S. wystąpiła do Wojewody [...] z wnioskiem o wznowienie postępowania w powyższej sprawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4,1,2 i 5 kpa oraz wstrzymanie wykonania i zbadanie zgodności z prawem wydanej decyzji. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...]r. nr [...] przekazał powyższy wniosek w części dotyczącej wznowienia postępowania Staroście C. Nadto, pismem z daty [...]r. J. S. zwróciła się do Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w K. o niezwłoczne podjęcie kontroli, ustalenie stanu faktycznego i wyciągnięcie konsekwencji wobec osób winnych w zakresie przestrzegania prawa, a w szczególności przepisów ustawy o ochronie środowiska, przy wykonywaniu robót budowlanych związanych z materiałami niebezpiecznymi, prowadzonych przez I. i R. S. W uzasadnieniu wyjaśniła, że budynek inwestorów pokryty jest znajdującymi się w nienajlepszym stanie płytami cementowo – azbestowymi, lecz nie została powiadomiona o postępowaniu w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Azbest jest zaś zaliczany do odpadów niebezpiecznych w rozumieniu ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach ( Dz. U. Nr 62, poz. 628 ze zm.), a największe niebezpieczeństwo tego materiału występuje w trakcie usuwania wyrobów, co stanowi poważne zagrożenie dla środowiska, zdrowia i życia ludzi. Tymczasem projekt budowlany wbrew wymogom z art. 20 ust. 1 pkt 1 b Prawa budowlanego, nie zawiera informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, uwzględnianej w planie bioz, co do robót związanych z jego usuwaniem, nie przewidując zagrożeń z tego powodu. W tym względzie obowiązują zaś rozp. MGPiPS z dnia 2 kwietnia 2004 r. w sprawie sposobów i warunków bezpiecznego użytkowania i usuwania wyrobów zawierających azbest ( Dz. U. Nr 71, poz. 649 ) oraz rozp. MGiP z dnia 14 października 2005 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy przy zabezpieczeniu i usuwaniu wyrobów zawierających azbest oraz programu szkolenia w zakresie bezpiecznego użytkowania takich wyrobów ( Dz. U. nr 216, poz. 1824). Pismem z dnia [...]r. przekazano powyższy wniosek Staroście Powiatowemu w C., który to organ postanowieniem z dnia [...]r. nr [...] na podstawie art. 145 § 1 pkt 6 kpa wznowił z urzędu postępowanie zakończone decyzją ostateczną z dnia [...]r. W uzasadnieniu wyjaśniono, że zatwierdzony projekt nie zawierał opisu robót budowlanych, związanych z usunięciem azbestu. Pismem z dnia [...]r. organ ten wezwał inwestorów o uzupełnienie wniosku o umowę z osobą uprawnioną, zajmującą się odbiorem i utylizacją azbestu oraz podpisane oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Następnie decyzją z dnia [...]r., podjętą z up. Starosty C., orzeczono o odmowie uchylenia decyzji z dnia [...]r. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ I instancji powołał art. 145 § 1 pkt 6, art. 147 i art. 151 § 1 pkt 1 kpa, a w uzasadnieniu wyjaśnił, że inwestor dostarczył zawartą w dniu [...]r. umowę, dotyczącą odbioru odpadów. Wnioskiem z dnia [...]r. J. S. zwróciła się do Starosty o uzupełnienie powyższej decyzji w trybie art. 111 § 1 kpa – poprzez wyjaśnienie wątpliwości co do jej treści w kontekście wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 6 kpa oraz wznowienia postępowania na jej wniosek na podstawie art. 145 § 1 pkt 1,2 i 4 kpa, przekazany postanowieniem Wojewody [...] z dnia [...]r. Postanowieniem z dnia [...]r. Starosta C. na podstawie art. 113 § 2 i 3 kpa postanowił uzupełnić treść uzasadnienia decyzji z dnia [...]r., w ten sposób, że przesłanką wznowienia był wniosek Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w K., przekazujący zastrzeżenia J. S. Następnie w odwołaniu od decyzji z dnia [...]r. J. S. domagając się jej uchylenia po zrelacjonowaniu przebiegu dotychczasowego postępowania, wskazała na jej sprzeczność z treścią uzasadnienia postanowienia organu I instancji o wznowieniu postępowania oraz ponowiła zarzuty co do pominięcia w projekcie budowlanym informacji dotyczącej "bioz" oraz braku opisu sposobu wykonywania robót rozbiórkowych, związanych z usuwaniem odpadów zawierających robót, których to braków nie usunięto w postępowaniu wznowieniowym. Zaskarżoną decyzją, wydaną z up. Wojewody [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa orzeczono o umorzeniu postępowania odwoławczego. Zdaniem organu II instancji, odwołująca się nie jest bowiem stroną postępowania zgodnie z treścią art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, bowiem jej nieruchomość nie doznaje żadnych ograniczeń w zagospodarowaniu terenu ze strony usytuowanego w odległości ok. [...] metrów budynku inwestora. W ocenie organu, statusu strony nie można też wywodzić z faktu prowadzenia krótkotrwałych robót budowlanych, polegających na usuwaniu krytego eternitem dachu budynku inwestora. Wreszcie, organ odwoławczy wskazał na wątpliwości co do zachowania terminu do wniesienia odwołania z uwagi na datę wpływu do organu I instancji wniosku o uzupełnienie decyzji, podkreślając że wszczęcie postępowania wznowieniowego nastąpiło z urzędu i wadliwe było doręczenie J. S. wydanej w tej sprawie decyzji, od której wniosła odwołanie. W skardze do sądu administracyjnego J. S. wniosła o uchylenie decyzji organu odwoławczego. Po zrelacjonowaniu przebiegu dotychczasowego postępowania i ponowieniu zarzutów, podniesionych w jego toku, skarżąca podniosła, iż w przypadku robót związanych z usuwaniem materiałów niebezpiecznych, które wchodzą w zakres udzielonego pozwolenia na budowę, stroną postępowania jest podmiot wskazany w art. 28 kpa z uwagi na zagrożenie dla środowiska, zdrowia i życia jako wartości nadrzędnych. W związku z tym w jej chronionym prawie wreszcie leży żądanie czynności organu. Skarżąca podniosła też, że żądanie uzupełnienia decyzji wniosła za pośrednictwem poczty w ustawowym terminie. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi. W kolejnym piśmie procesowym skarżąca podniosła, iż skoro z mocy art. 160 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska, azbest jest substancją stwarzającą szczególne zagrożenie dla środowiska, które to w myśl art. 3 pkt 11 ustawy przekłada się wprost na zagrożenie dla zdrowia ludzi, bo pozbawienie jej statusu strony, pozbawia ją prawnie chronionego interesu, określonego w art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. d i pkt 9 Prawa budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga musiała odnieść skutek. Zaskarżona decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego zapadła bowiem z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 3 kpa, jako że jej wydanie nastąpiło w postępowaniu wznowieniowym, wszczętym z urzędu i to bez uprzedniego rozpoznania wniosku skarżącej, przekazanego Staroście C. postanowieniem Wojewody [...] z dnia [...]r., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tymczasem w sytuacji złożenia podania o wznowienie przez osobę, która wskazując na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, podnosi że legitymowała się przymiotem strony w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną, lecz bez własnej winy nie brała w nim udziału, w pierwszym rzędzie winno nastąpić rozpatrzenie wniosku strony. Co więcej, w niniejszej sprawie z uwagi na fakt, że skarżąca jest właścicielem nieruchomości sąsiedniej zbadanie kwestii, czy przysługiwały jej prawa strony w sprawie o pozwolenie na budowę na gruncie regulacji zawartej w art. 29 ust. 2 Prawa budowlanego, dopuszczalne jest wyłączenie we wznowionym postępowaniu. Oznacza to, że wskutek podania skarżącej organ I instancji zobligowany był w pierwszym rzędzie do zbadania kwestii dochowania terminu z art. 148 § 2 kpa, a następnie wydania postanowienia o wznowieniu postępowania na podstawie art. 149 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Dopiero wydanie takiego postanowienia stanowi zgodnie z art. 149 § 2 kpa podstawę do ustalenia : - po pierwsze, czy postępowanie, w którym zapadła decyzja ostateczna jest dotknięte wadliwością z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, a w razie stwierdzenia takiej przesłanki, także innymi wadliwościami, wyliczonymi w art. 145 § 1 i art. 145 a kpa, - po drugie, przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Zakończenie wznowionego postępowania, wszczętego na wniosek, winno nastąpić przez wydanie decyzji, wyliczonych w art. 151 kpa. Dopiero po rozpoznaniu podania, o ile organ administracji dojdzie do przekonania, że podanie o wznowienie postępowania nie pochodzi od strony, co winno skutkować wydaniem decyzji o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 kpa, od której to decyzji wnioskodawcy przysługuje odwołanie, zaś obowiązkiem organu odwoławczego jest jego merytoryczne rozpatrzenie, jako że w postępowaniu wznowieniowym stroną jest zawsze podmiot, będący wnioskodawcą zgodnie z regułą wynikającą z art. 28 kpa. Dopiero ostateczne negatywne zakończenie sprawy o wznowienie, zainicjowanej na wniosek, umożliwia organowi administracji wdrożenie trybu nadzwyczajnego z urzędu, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Jak bowiem wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dniu 25 stycznia 2007 r. sygn. akt II OSK 218/06 (LEX nr 341257), w przypadku wskazania w podaniu o wznowienie jako podstawy przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, badanie czy podmiot występujący z podaniem ma przymiot strony, winno nastąpić łącznie z badaniem zaistnienia określonej w wyżej wymienionym przepisie przesłanki zgodnie z regułami prawa procesowego, a więc w toku wznowionego postępowania Tymczasem w niniejszej sprawie z powodu naruszenia powyższego trybu badanie statusu strony nastąpiło na etapie rozpoznania odwołania od decyzji wydanej w postępowaniu wznowieniowym, wszczętym z urzędu. Co więcej, organ I instancji nie tylko z naruszeniem art. 148 § 2 kpa, wydał decyzję o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej, lecz w istocie nie wiadomo, czy w ogóle dopatrzył się przesłanek wznowieniowych, jako że postanowienie wydane w trybie art. 148 § 1 kpa, nie zawęża obowiązków organu do badania podstaw wznowienia jedynie do przesłanki w nim podanej. Z tych też względów decyzja organu odwoławczego, jak i poprzedzająca decyzja Starosty C. oraz postanowienie organu I instancji z dnia [...]r. o wznowieniu z urzędu postępowania, podlegały uchyleniu jako wydane przedwcześnie i z naruszeniem trybu rozpoznania wniosku skarżącej na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Orzeczenie o niewykonalności zaskarżonej decyzji oparto na przepisie art. 151 tej ustawy. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji winien zatem w pierwszym rzędzie rozpoznać podanie skarżącej o wznowienie postępowania na podstawie art. art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Wymaga to wydania postanowienia w trybie art. 149 § 1 kpa. O ile w wyniku przeprowadzenia postępowania organ ten dojdzie do przekonania, że wskazana przesłanka w postaci pozbawienia strony udziału w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną z dnia [...]r. nie występuje, wówczas zakończenie tego postępowania winno nastąpić w drodze decyzji z art. 151 § 1 pkt 1 kpa – poprzez odmowę uchylenia decyzji dotychczasowej. Od decyzji organu I instancji przysługiwać zaś będzie skarżącej odwołanie na zasadach ogólnych, jako że przysługuje jej przymiot strony w postępowaniu wznowieniowym, zainicjowanym na jej wniosek. Sąd administracyjny nie podzielił jednak stanowiska skarżącej, aby samo badanie prawdziwości przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 kpa w niniejszej sprawie winno nastąpić na gruncie art. 28 kpa z uwagi na fakt, iż w zakres robót budowlanych wchodzą prace rozbiórkowe dachu, związane z usunięciem eternitu jako materiału niebezpiecznego. Zarówno przedmiotem postępowania, jak i zakresem rozstrzygnięcia, objęto bowiem zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego na działce sąsiedniej nr [...]. W wyniku tych prac nie dojdzie do rozbiórki budynku, lecz jedynie jego części. Stąd też status strony w postępowaniu administracyjnym, zakończonym decyzją ostateczną z dnia [...]r. przysługiwał wyłącznie osobom, wymienionym w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego – jako lex specialis w stosunku do definicji strony, zawartej w art. 28 kpa. Pojęcie to zostało też prawidłowo zinterpretowane przez organ odwoławczy jako zawężające krąg stron w nawiązaniu do art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, do terenu wprowadzającego na podstawie odrębnych przepisów ograniczenia w zagospodarowaniu terenu, związanego z obiektem projektowanym. Zatem istotne jest stwierdzenie, że wskutek realizacji inwestycji zagospodarowanie terenu sąsiedniego dozna określonych ograniczeń. Sam etap robót budowlanych nie ma zatem znaczenia dla oceny statusu strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Nie pozbawia to jednak ochrony prawnej właścicieli działek sąsiednich. Prowadzenie robót budowlanych, w tym rozbiórkowych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, zwłaszcza przez naruszenie wymogów, dotyczących usuwania azbestu, wynikających z przywołanej przez skarżącą regulacji zawartej w art. 21 a Prawa budowlanego co do obowiązku opracowania planu bezpieczeństwa i ochrony zdrowia oraz rozporządzeń z dnia 2 kwietnia 2004 r. i z dnia 14 października 2005 r., stanowi bowiem podstawę do wstrzymania robót budowlanych w trybie art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Wydanie postanowienia w tym trybie należy jednak do kompetencji organów nadzoru budowlanego. Jednakże skarga podlegała uwzględnieniu z innych względów zgodnie z art. 134 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wobec wydania wyroku w niniejszej sprawie bezprzedmiotowe jest też rozpatrywanie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę ( art. 61 § 6 tej ustawy ).