II SA/Gl 722/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.) Sędzia WSA Rafał Wolnik Protokolant referent Anna Trzuskowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2007 r. sprawy ze skargi B. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wymeldowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. orzeka, że nie podlega ona wykonaniu w całości, 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej kwotę [...] ([...]) złotych zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia [...] 2005 r. B. S. zwróciła się do Prezydenta Miasta G. z wnioskiem o wymeldowanie córki M. S. z lokalu mieszkalnego w G. przy ul. A. W uzasadnieniu podała, iż zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w G. z dnia [...] r. sygn. akt [...] w wyniku podziału spadku i zniesienia majątku dorobkowego otrzymała prawo do lokalu mieszkalnego, w którym jest zameldowana wraz z córką. Córka wyprowadziła się z tego lokalu w dniu [...] 2001 r. (po śmierci ojca) i mimo, iż od 4,5 roku zwraca się o wymeldowanie jej z miejsca stałego pobytu, to pracownicy Wydziału Spraw Obywatelskich Urzędu Miejskiego w G. odmawiają dopełnienia tej czynności. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta G. orzekł o wymeldowaniu M. S. z pobytu stałego we wspomnianym lokalu. W podstawie prawnej decyzji wskazał art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2001 r. Nr 87, poz. 960 ze zm. – dalej ustawa o ewidencji ludności). W uzasadnieniu zaś podał, że w świetle wyjaśnień właścicielki mieszkania jej córka zajmowała pokój z oddzielnym wejściem z korytarza do którego matka nie posiada klucza. M. S. do tego lokalu przychodziła sporadycznie, bowiem wynajmowała lokal przy ul. B w G.. Z kolei córka podała, iż cały czas zamieszkuje w spornym lokalu, a matka w [...] 2004 r. wymieniła zamki uniemożliwiając jej korzystanie z kuchni i łazienki. W związku z tym, że interwencja Policji w tej sprawie nie dała rezultatu złożyła doniesienie do Prokuratury Rejonowej w G.. W następstwie tego matka została skazana wyrokiem Sądu Rejonowego w G. z dnia [...] r. sygn. akt [...] na mocy art. 191 k.k. na karę czterech miesięcy pozbawienia wolności. Odnosząc się do tych stwierdzeń B. S. wyjaśniła, że zamek wymieniła bo się zepsuł, a mieszkanie jest cały czas otwarte i córka może wejść do niego kiedy chce. Taki sposób postępowania uzgodniła po interwencji Policji. Świadkowie mieszkający w budynku, bądź jego sąsiedztwie zeznali, że M. S. nie zamieszkuje w lokalu przy Armii Ludowej. Główny najemca lokalu przy ul. B zeznał z kolei, że M. S. nie wynajmuje jego mieszkania. Posiada jednak klucze, bo opiekuje się mieszkaniem podczas jego nieobecności. Korzysta też z kuchni i łazienki oraz często przebywa w jego mieszkaniu do późnych godzin nocnych. Sąd Rejonowy w uzasadnieniu postanowienia o dziale spadku stwierdził, że M. S. nie partycypuje w kosztach utrzymania mieszkania, a także opuściła ten lokal, a zamieszkuje w nim samodzielnie jedynie jej matka. Postanowienie to uzyskało walor prawomocności, co dowodzi, że M. S. nie kwestionowała tych ustaleń w wyniku czego prawo do przedmiotowego lokalu Sąd przyznał wyłącznie B. S.. Ustalenia te potwierdziły też oględziny spornego lokalu przeprowadzone w trakcie postępowania administracyjnego. W świetle tych dowodów organ I instancji uznał, że centrum spraw życiowych M. S. rozumiane jako miejsce, gdzie przebywa ona z zamiarem stałego pobytu, ma w nim zgromadzone rzeczy osobiste i przedmioty majątkowe, stołuje się w nim i nocuje oraz prowadzi gospodarstwo domowe nie znajduje się w lokalu zamieszkiwanym przez jej matkę. W odwołaniu od tej decyzji M. S. zarzuciła organowi I instancji błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu opuszczenia przez nią dobrowolnie przedmiotowego lokalu. Zarzuciła także przeprowadzenie postępowania dowodowego z naruszeniem art. 79 § 2 k.p.a., gdyż nie została prawidłowo zawiadomiona o terminie przesłuchania świadków (przesłuchania te miały miejsce w dniu [...] 2005 r., a zawiadomienie otrzymała dopiero w dniu [...] 2005 r.). Podniosła też, że matka została dwukrotnie w [...]r. i w [...] r. skazana prawomocnymi wyrokami Sądu Rejonowego w G. na kary pozbawienia wolności z warunkowym zawieszeniem ich wykonania. Pierwszym wyrokiem skazano ją za składanie fałszywych zeznań, a drugim za uniemożliwianie jej wejścia do mieszkania przy użyciu siły. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r. z powołaniem się na przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności uchylił decyzję Prezydenta Miasta G. i umorzył postępowanie pierwszej instancji. Uzasadniając to rozstrzygnięcie podał, że po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2002 r. sygn. akt K 20/01 w toku postępowania o wymeldowanie organ meldunkowy nie bada, czy spełniona została przesłanka posiadania, bądź utraty uprawnienia do przebywania w lokalu lecz jedynie ustala, czy nastąpiło dobrowolne i trwałe opuszczenie lokalu. Przedłożone przez B. S. postanowienie Sądu Rejonowego z dnia [...] r. dotyczące tytułu prawnego do spornego lokalu nie wnosi zatem nowych okoliczności do sprawy już rozstrzygniętej decyzją Wojewody [...] z dnia [...] r. Tymczasem organ I instancji wszczął i przeprowadził postępowanie w tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym sprawie, która została już rozstrzygnięta. W dalszej części uzasadnienia Wojewoda odniósł się do zarzutów odwołania uznając je za uzasadnione. Kończąc zaś swoje rozważania zauważył, że decyzja Prezydenta Miasta G. z [...] r. narusza kardynalną zasadę trwałości decyzji administracyjnej wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a., co spowodowało konieczność jej uchylenia i umorzenia postępowania pierwszej instancji. Opisana decyzja Wojewody nie utrzymała się w obrocie prawnym, bowiem Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji działając na wniosek B. S. decyzją z dnia [...] r. stwierdził jej nieważność. W motywach tego orzeczenia Minister podał, że decyzja Wojewody wydana została z rażącym naruszeniem prawa procesowego. W jego ocenie organ, który umarza postępowanie z uwagi na jego bezprzedmiotowość nie dokonuje jego merytorycznej oceny. Wojewoda [...] umarzając postępowanie wskazał tymczasem w uzasadnieniu na uchybienia powstałe podczas postępowania prowadzonego przed organem I instancji oraz na sposób ich naprawienia, co może świadczyć o tym, że uchylił decyzję tego organu i sprawę skierował do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzja taka rażąco narusza art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. bowiem jej uzasadnienie pozostaje w sprzeczności z rozstrzygnięciem, a wobec tego w oparciu o przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. należało stwierdzić jej nieważność. Rozpatrując po raz drugi sprawę decyzją z dnia [...] r. Wojewoda [...] ponownie i z powołaniem się na te same przepisy, uchylił decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia [...] r. i umorzył postępowanie pierwszej instancji. Wskazał, że sprawa została już rozstrzygnięta decyzją Prezydenta Miasta G. z dnia [...] r. utrzymaną następnie w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...] r. Na tę ostatnią decyzję B. S. wniosła skargę do sądu administracyjnego, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach prawomocnym wyrokiem z dnia 12 października 2004 r. sygn. akt 3/II SA/Ka 3030/02 skargę tę oddalił. W tym stanie rzeczy wszczęcie przez organ I instancji ponownie postępowania w przedmiocie wymeldowania M. S. z miejsca stałego pobytu w oparciu o kolejny wniosek jej matki, a następnie wydanie decyzji z dnia [...] r. było błędne i sprzeczne z podstawową zasadą niewzruszalności ostatecznych decyzji administracyjnych. Z zasady wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. wynika zakaz kilkakrotnego rozstrzygania tej samej sprawy. Ponowny wniosek B. S. został oparty o te same okoliczności istniejące przed datą wydania decyzji kończącej poprzednie postępowanie w sprawie. Stanu faktycznego sprawy nie zmieniło w szczególności, zdaniem Wojewody, postanowienie Sądu Rejonowego w G. w sprawie o dział spadku i zniesienie współwłasności. Zatem w tej sytuacji organ był zobligowany do ustalenia, czy wniosek ten nie był w istocie wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją. Skoro tego organ I instancji nie uczynił to należało uznać, że w sprawie wystąpiła jedna z wad wyliczonych w art. 156 § 1 k.p.a. i uchylić zaskarżoną decyzję oraz umorzyć postępowanie przed tym organem. W skardze B. S. wniosła o uchylenie decyzji Wojewody [...]. Wskazała, że błędnie organ odwoławczy zakwalifikował przedmiotową sprawę jako tożsamą z toczącym się poprzednio postępowaniem. O tożsamości sprawy administracyjnej pod względem przedmiotowym można mówić o ile jest tożsama podstawa prawna, stan faktyczny oraz prawa i obowiązki stron, które z nich wynikają. Decyzja ostateczna ma bowiem powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, a ponadto tylko pomiędzy tymi samymi stronami. Porównując sprawy z 2002 r. i 2005 r. należało uznać, że toczyły się one z zachowaniem tożsamości stron. Natomiast nie można zgodzić się z zapatrywaniem organu, że doszło do tożsamości przedmiotowej sprawy. Wskazała, że decyzje te zostały oparte na art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności, a przepis ten został znowelizowany z dniem 1 maja 2004 r. W ciągu trzech lat, które minęły od poprzedniego rozstrzygnięcia zmienił się też stan faktyczny sprawy, m. in. zeznania świadków zostały poparte ustaleniami Sądu Rejonowego w G. w sprawie o dział spadku. Zauważyła wreszcie, że przyjmując zapatrywanie Wojewody niemożliwym stałoby się wymeldowanie osoby w sytuacji wydania odmownej decyzji i jej uprawomocnienia, każda bowiem następna decyzja stanowiłaby kolejną decyzję w tej samej sprawie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonego aktu. Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego zmiany brzmienia art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności podał, że nie miało to wpływu na stan sprawy. Zmiana ta polegała bowiem w istocie na tym, że aktualnie organ meldunkowy nie bada już przesłanki utraty uprawnienia do przebywania w lokalu. W piśmie procesowym z dnia [...] 2007 r. skarżąca podała, że Komornik Sądowy Rewiru [...] w G. przekazał jej informację Zarządu Budynków Miejskich [...] Sp. z o.o. w G. o zawarciu przez M. S. w dniu [...] 2005 r. umowy najmu mieszkania w G. przy ul. C. Do pisma została doręczona kserokopia skierowanego do Komornika pisma z dnia [...] 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny kontrolując zaskarżoną decyzję, zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), w aspekcie jej zgodności z prawem, uznał, że narusza ona przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz narusza ona prawo dając podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Przystępując do rozważenia kwestii legalności zaskarżonego aktu należy w pierwszej kolejności wskazać, iż w myśl art. 1 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności polega ona m. in. na rejestracji danych o miejscu pobytu osób. Zgodnie z art. 9 ust. 2b powołanej wyżej ustawy celom ewidencyjnym służy zameldowanie, które winno potwierdzać fakt pobytu osoby w lokalu. W konsekwencji stosowanie do art. 2 i art. 4 ustawy osoba przebywająca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest obowiązana wykonywać obowiązek meldunkowy określony w ustawie, który to obowiązek polega na zameldowaniu się w miejscu pobytu stałego lub czasowego, wymeldowaniu się z miejsca pobytu stałego lub czasowego, zameldowaniu o urodzeniu się dziecka, zameldowaniu o zmianie stanu cywilnego i zameldowaniu o zgonie osoby. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, iż tak samo jak zameldowanie, również wymeldowanie w aktualnym stanie prawnym jest wyłącznie aktem rejestracji danych dotyczących pobytu określonej osoby. Takie ukształtowanie zakresu postępowania w sprawach meldunkowych stanowi konsekwencję wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2002 r. sygn. akt K 20/01 (opublikowanego w: OTK-A z 2002 r. nr 3, poz. 34), uznającego art. 9 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności uzależniający czynność zameldowania od wykazania się uprawnieniem do przebywania w lokalu za niezgodny z przepisami Konstytucji R.P. W aktualnym stanie prawnym również przy wymeldowaniu osoby obowiązek dokonania tej czynności ma swoje źródło w samym fakcie opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu przez osobę podlegającą wymeldowaniu, niezależnie od tego czy utraciła formalne uprawnienie do przebywania w tym miejscu. Powoływane orzeczenie Trybunału pociągnęło bowiem za sobą nowelizację art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności. Jak podniesiono w skardze nowelizacja ta miała miejsce jednak dopiero z dniem 1 maja 2004 r. kiedy to weszła w życie ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. Nr 93, poz. 887). Przed nowelizacją przepis ten nakazywał organowi gminy wydanie na wniosek lub z urzędu decyzji w sprawie wymeldowania osoby, która utraciła uprawnienie wymienione w art. 9 ust. 2 i bez wymeldowania się opuściła dotychczasowe miejsce pobytu stałego, albo osoby, która bez wymeldowania się opuściła dotychczasowe miejsce pobytu stałego i nie przebywa w nim co najmniej przez okres 6 miesięcy, a nowego miejsca jej pobytu nie można ustalić. Z dniem 1 maja 2004 r. zgodnie ze znowelizowanym przepisem art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności organ gminy wydaje na wniosek strony lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 2 miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. Wojewoda [...] swoją decyzję wydaną w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. oparł na stwierdzeniu, że sprawa wymeldowania M. S. z miejsca stałego pobytu w lokalu przy ul. A w G. została już rozstrzygnięta wcześniejszą decyzją ostateczną, która w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 października 2004 r. (sygn. akt 3/II SA/Ka 3030/02) uzyskała także walor prawomocności. W tym stanie rzeczy organ II instancji uznał, że ponowne rozpatrzenie przez Prezydenta Miasta G. wniosku skarżącej i wydanie decyzji o wymeldowaniu M. S. z miejsca stałego pobytu narusza wynikającą z art. 16 § 1 k.p.a. zasadę trwałości decyzji administracyjnej. Wskazać należy, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem jeżeli dojdzie do ponownego wszczęcia postępowania administracyjnego w takim przypadku winno ulec ono umorzeniu, gdyż zachodzi jego bezprzedmiotowość. W doktrynie przyjmuje się, iż bezprzedmiotowość postępowania ma miejsce, gdy "brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie, co do istoty" ( vide: B. Adamiak, J. Borkowski – Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 1996 r. str. 462). Stanowisko takie podzielane jest również w orzecznictwie sądowym (por. np. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 1995 r. sygn. SA/Łd 2424/94, ONSA 1996 r. z. 2, poz. 80). Kiedy mowa o sprawie administracyjnej chodzi jednak o konkretną sytuację faktyczną, w której wzajemne uprawnienia i obowiązki indywidualnie określonego podmiotu (lub podmiotów) oraz administracji publicznej podlegają prawnej kwalifikacji na podstawie obowiązujących przepisów materialnego prawa administracyjnego. W doktrynie prawa administracyjnego powszechny jest pogląd, że na sprawę administracyjną składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe. Tożsamość sprawy pod względem podmiotowym to ustalenie identyczności stron w danym postępowaniu z uwzględnieniem następstwa prawnego. Na tożsamość sprawy pod względem przedmiotowym składa się z kolei: treść żądania strony (uprawnienia) lub treść obowiązku, podstawa prawna i stan faktyczny (por. B. Adamiak, Przesłanki tożsamości sprawy administracyjnej. W: Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego Nr 1/2007, s. 8). Oceniając w oparciu o powyższe kryteria legalność decyzji Wojewody [...] uchylającej decyzję Prezydenta Miasta G. i umarzającą postępowanie organu I instancji należy wskazać, że stan prawny oraz faktyczny sprawy rozstrzygniętej kwestionowanym orzeczeniem nie był tożsamy ze stanem faktycznym sprawy rozstrzygniętej decyzją Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...]. Powyższe powoduje, że brak było podstaw do uznania, iż sprawa administracyjna zainicjowana wnioskiem skarżącej z dnia [...] 2006 r. była tożsama ze sprawą o wymeldowanie M. S. toczącą się w 2002 r. Nie ulega wątpliwości że decyzja Prezydenta Miasta G. z dnia [...] r. utrzymana w mocy decyzją Wojewody [...][...] r. oraz decyzja Prezydenta Miasta G. z dnia [...] r. zostały wydane, jak już wykazano wyżej, w oparciu o różne przepisy co powoduje, że stanowisko Wojewody [...] zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie mogło zostać zaaprobowane przez Sąd. Bez znaczenia w sprawie jest tutaj okoliczność, że w orzecznictwie administracyjnym i sądowoadministracyjnym jakie ukształtowało się po opublikowaniu w dniu 19 czerwca 2002 r. wyroku Trybunału Konstytucyjnego (Dz. U. Nr 78, poz. 716) ukształtowało się stanowisko zgodnie z którym w decyzji o wymeldowaniu osoby z miejsca stałego pobytu nie badało się przesłanki utraty uprawnień do przebywania w lokalu. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewoda [...] zasadnie wskazał, że zgodnie z aktualnym brzmieniem art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności postanowienie Sądu Rejonowego w G. z dnia [...] r. (sygn. akt [...]) zapadłe w sprawie o dział spadku po S. S. nie ma wpływu na treść decyzji w przedmiocie wymeldowania M. S.. Organ odwoławczy jednak nie wziął pod uwagę ustaleń faktycznych zamieszczonych w uzasadnieniu przedmiotowego orzeczenia. Tymczasem w świetle tych ustaleń doszło do istotnej zmiany stanu faktycznego sprawy, gdyż wynika z nich, że córka skarżącej opuściła sporny lokal i nie ponosiła kosztów związanych z jego utrzymaniem. Zatem w tej sytuacji na organie meldunkowym spoczywał obowiązek ustalenia czy doszło do przeniesienia przez M. S. centrum jej spraw życiowych do innego lokalu, a w szczególności do mieszkania przy ul. B w G.. Zmianę stanu faktycznego sprawy spowodowały też dwa wyroki Sądu Rejonowego w G. wydane w sprawach karnych w [...] i [...]r. Należy nawiasem zauważyć, że wbrew twierdzeniom M. S. wyrok skazujący B. S. z dnia [...] r. sygn. akt [...] nie odnosił się do sytuacji jaka miała miejsce w 2004 r. bowiem dotyczył zdarzenia z dnia [...] 2002 r. Zauważyć wreszcie trzeba, że już po wydaniu decyzji przez organ I instancji, ale na długo przed wydaniem zaskarżonej decyzji przez Wojewodę [...], M. S. zawarła umowę najmu lokalu przy ul. C w G.. Powyższa okoliczność stanowi zaś przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego określoną w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Powyższe ustalenia powodują konieczność wyrugowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Ponownie rozpatrując sprawę Wojewoda [...] przyjmie, że brak jest podstaw do stwierdzenia tożsamości sprawy o wymeldowanie M. S. toczącej się w 2002 r. ze sprawą wszczętą z wniosku B. S. z dnia [...] 2005 r. i rozpatrzy merytorycznie wniesione odwołanie. Z tych powodów Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. – dalej p.p.s.a.) orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O niewykonalności zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku orzeczono po myśli art. 152 p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania rozstrzygnięto w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz przepisy § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1349 ze zm.).