II SA/Gl 722/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi M. W. oraz R. W. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W., ustalił w stosunku do obecnie skarżących M. i R. W., opłatę legalizacyjną przydomowej altany w wysokości [...] złotych. Jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia organ wskazał art. 49b ust. 4 i ust. 5 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.). W uzasadnieniu organ wskazał, iż w postępowaniu dotyczącym budowy przydomowej altany, postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. nałożono na skarżących obowiązek dostarczenia określonych dokumentów. Obowiązek ten został spełniony, a złożone dokumenty wskazują, że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego. W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżący zarzucili obrazę art. 24 § 1 pkt 1 i § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego (kpa) poprzez zaniechanie wyłączenia pracownika organu, a ponadto błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia, polegający na uznaniu, że przedmiotowa budowla jest przydomową altaną, podczas gdy zgromadzony materiał dowodowy, jak i funkcja obiektu wskazuje na to, że budowla ta winna być uznana za podjazd dla niepełnosprawnych. Wskazując na powyższe wniesiono o zmianę zaskarżonego postanowienia poprzez wymierzenie opłaty legalizacyjnej w kwocie [...] złotych. Rozpoznając to zażalenie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zaskarżonym w niniejszym postępowaniu postanowieniem, utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że skarżący wybudowali podjazd dla niepełnosprawnych oraz wykonali altanę, która została nazwana zadaszeniem podjazdu. Roboty te zostały wykonane bez wymaganego zgłoszenia. Dokonując kwalifikacji przedmiotowego obiektu, organ odwoławczy zgodził się ze stanowiskiem organu pierwszej instancji, iż w istocie jest to przydomowa altana. Świadczą o tym jej wymiary, a ponadto okoliczność, że pochylnia prowadzi do altany, której posadzka jest wykonana na równym poziomie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucili naruszenie art. 7 i art. 77 kpa poprzez zaniechanie realizacji procesowego obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego dostępnego w sprawie, art. 107 § 1 i 3 kpa oraz art. 11 kpa poprzez pominięcie w uzasadnieniu kwestii wyłączenia pracownika organu pierwszej instancji. Podobnie jak w zażaleniu zarzucili także błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że przedmiotowa budowla jest altaną, podczas, gdy w ich ocenie stanowi ona podjazd dla osób niepełnosprawnych. Dodatkowo zarzucili błędne ustalenie, że posadzka obiektu jest pozioma, podczas gdy w rzeczywistości deski są ułożone z lekkim spadem. W uzasadnieniu podkreślono, że przedmiotowa budowla spełnia funkcję podjazdu dla osoby niepełnosprawnej. Potwierdzeniem tego jest korespondencja ze Spółdzielnią Mieszkaniową dotycząca zgody na wykonanie tej budowli. Fakt zadaszenia tego podjazdu nie zmienia jego charakteru. W piśmie z dnia [...] r. stanowiącym uzupełnienie skargi, skarżący dodatkowo zarzucili naruszenie art. 49b ust. 5 Prawa budowlanego poprzez ustalenie opłaty legalizacyjnej w kwocie [...] zł do zadaszonej pochylni przeznaczonej dla osoby niepełnosprawnej. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Odnosząc się do kwestii wyłączenia pracownika, organ uznał, że zarzuty w tym zakresie są bezzasadne. Postanowieniem z dnia 12 lutego 2010 r., sygn. akt II SA/Gl 39/10, tut. Sąd zawiesił postępowanie z uwagi na zainicjowane przez skarżących przed wniesieniem skargi i toczące się postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia. Postanowieniem z dnia [...] r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ostatecznie odmówił stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia. Postanowieniem z dnia 25 czerwca 2010 r. Sąd podjął z urzędu zawieszone postępowanie. Na rozprawie w dniu 2 grudnia 2010 r. skarżący podtrzymał skargę. Wskazał, że według udzielonych mu w czasie realizacji budowy informacji, nie było potrzeby zgłaszania tej budowy organom administracji architektoniczno-budowlanej. Zadaszenie zostało zrobione, a taras obsadzony pnączami, gdyż skarżąca ma zalecenie częstego przebywania na świeżym powietrzu, ale nie powinna być narażona na bezpośrednie działanie słońca. Z kolei pełnomocnik organu odwoławczego wniósł jak w odpowiedzi na skargę. Dodatkowo podał, że aby potraktować sporny obiekt jako pochylnię dla niepełnosprawnych, to musiałby on odpowiadać odpowiednim warunkom technicznym, których to wymogów nie spełnia. Z tego też powodu nie byłoby możliwości legalizacji tego obiektu jako pochylni. Sąd na rozprawie postanowił odmówić dopuszczenia wnioskowanego przez skarżących dowodu z przesłuchania stron na okoliczność funkcji objętego postępowaniem obiektu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając skargę Sąd badał zatem, czy zaskarżone postanowienie wydane zostało zgodnie z obowiązującymi w dacie jego wydania przepisami prawa. Sąd badał również, czy stan faktyczny istniejący w dacie wydania zaskarżonego aktu dawał organom podstawę do zastosowania odpowiednich przepisów prawa. Badając zgodność zaskarżonego postanowienia z przepisami prawa Sąd nie dopatrzył się takiego naruszenia prawa, które mogłoby skutkować uchyleniem względnie stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia przepisów prawa formalnego, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sprawie pozostaje poza sporem, że obiekt będący przedmiotem postępowania legalizacyjnego został zrealizowany przez skarżących bez wymaganego prawem zgłoszenia. Bez względu bowiem na okoliczność, czy obiekt ten stanowi altanę, czy też pochylnię dla osób niepełnosprawnych, to jego budowa wymagała zgłoszenia na zasadzie art. 30 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 2 lub pkt 18 Prawa budowlanego. Realizacja takiego obiektu bez zgłoszenia podlegała zatem reżimowi określonemu w art. 49b Prawa budowlanego, co po spełnieniu określonych w tym przepisie warunków skutkowało wydaniem postanowienia nakładającego opłatę legalizacyjną. Kwestią sporna jest natomiast kwalifikacja przedmiotowego obiektu. Ma ona o tyle istotny wpływ na wynik postępowania, że od dokonanych ustaleń zależy wysokość opłaty legalizacyjnej. W przypadku bowiem altany opłata ta wynosi [...] złotych (art. 49b ust. 5 pkt 2 Prawa budowlanego), zaś w przypadku pochylni dla osób niepełnosprawnych – [...] złotych (art. 49b ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego). Zebrany w sprawie materiał dowodowy jest w ocenie Sądu na tyle wystarczający i kompletny, aby uznać, że ustalenia organów nadzoru budowlanego w tym zakresie są prawidłowe. W szczególności wskazać przyjdzie, że ze sporządzonej na zlecenie inwestorów na potrzeby niniejszego postępowania inwentaryzacji budowlanej wynika, że jej przedmiotem jest "altana przydomowa – podjazd dla osoby niepełnosprawnej". Inwentaryzacja ta została sporządzona we [...] r. przez uprawnionych projektantów i stanowiła dowód w postępowaniu. Z części opisowej tego opracowania wynika, że inwentaryzowany obiekt budowlany jest przydomową altaną zlokalizowaną przy ul. [...]. Dalej wskazano, że przydomowa altana pełni funkcję rekreacyjną oraz stanowi element wejścia do budynku. Opisano też formę i konstrukcję obiektu ([...]). Do inwentaryzacji dołączono dokumentację fotograficzną. W aktach sprawy znajdują się również inne fotografie obiektu, których przedmiot nie jest kwestionowany. Wskazać przyjdzie, że przepisy prawa nie zawierają ani definicji, ani też warunków technicznych, jakie winna spełniać altana. Przepisy warunków technicznych odnoszą się natomiast do pochylni dla osób niepełnosprawnych. Takie warunki określone zostały w § 71 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.). Analizując te warunki z całą stanowczością stwierdzić przyjdzie, że przedmiotowy obiekt nie spełnia określonych w tych przepisach parametrów. Oznacza to nie tylko, że nie może być uznany za pochylnię w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego, ale również i to, że jego legalizacja jako takiego właśnie obiektu byłaby w ogóle niemożliwa. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy przemawia zatem za przyjęciem, że przedmiotowy obiekt jest przydomową altaną. Świadczy o tym również funkcja, jaką pełni. Funkcja ta opisana została w powołanej wyżej inwentaryzacji, a ponadto potwierdzona przez skarżącego na rozprawie. Sam skarżący wskazał bowiem, że przedmiotowy obiekt umożliwia przebywanie osób na świeżym powietrzu z ograniczeniem bezpośredniego dostępu promieni słonecznych. Nie ulega przy tym wątpliwości, że obiekt ten służy również dla zapewnienia dostępu do lokalu mieszkalnego dla osoby poruszającej się na wózku inwalidzkim. Ta okoliczność nie jest zresztą kwestionowana przez organy. Nie zmienia to jednak faktu, iż w świetle przepisów prawa budowlanego nie może być zakwalifikowana jako obiekt, czy też urządzenie, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 18 Prawa budowlanego, gdyż nie spełnia warunków dla takiego obiektu, a ponadto pełni również inne funkcje. Jeżeli obiekt budowlany pełni różne funkcje i przez pryzmat tych funkcji oceniany jest jego charakter, to z uwagi na reżim prawa budowlanego nie można przypisać mu cech jednego obiektu, pomijając cechy innego. W tym stanie rzeczy Sąd doszedł do przekonania, że prawidłowo organy zakwalifikowały przedmiotowy obiekt jako przydomową altanę. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 107 § 3 kpa przez organ odwoławczy stwierdzić przyjdzie, iż jest on zasadny. Obowiązkiem organu było bowiem ustosunkowanie się w treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia również do podniesionego przez skarżących w zażaleniu zarzutu w kwestii przesłanek wyłączenia pracownika organu pierwszej instancji. Oceniając te zarzuty Sąd stoi na stanowisku, że nie zachodziły kodeksowe podstawy do wyłączenia pracownika. Oznacza to, że pominięcie tej kwestii w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, jakkolwiek stanowi uchybienie organu, to jednak pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Mając na uwadze powyższe Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi, a zatem podlegała ona oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Wniosek o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania stron w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie mógł zostać uwzględniony, a to wobec treści art. 106 § 3 powołanej ustawy, który ogranicza postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym do dowodów z dokumentów.