II SA/Gl 722/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Protokolant specjalista Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w H. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącej Spółki kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Dnia [...] r. do siedziby Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. wpłynęło anonimowe pismo informujące, że w firmie "A" w H. przy ul. [...] samowolnie wybudowano wagę samochodową o nośności [...] ton oraz skład węgla. W związku z powyższym organ powiatowy dnia [...] r. przeprowadził kontrolę, podczas której stwierdzono, że na terenie firmy znajduje się m.in. waga samochodowa najazdowa o nośności [...] ton, na placu utwardzonym po byłej suszarni drewna. Roboty związane z ustawieniem wagi zostały wykonane we [...] r. Postanowieniem z dnia [...] r. PINB nakazał K.A. wstrzymanie robót budowlanych i przedłożenie w terminie 30 dni od dnia doręczenia tegoż postanowienia dokumentacji technicznej wykonanych robót budowlanych wraz z oceną techniczną, inwentaryzacji geodezyjnej wykonanych robót oraz innych wskazanych przez organ dokumentów. Powyższe postanowienie zostało w części uchylone przez organ powiatowy postanowieniem z dnia [...] r. oraz wyznaczono nowy zakres obowiązków i termin ich wykonania. Następnie postanowieniem z dnia [...] r. wyznaczony został nowy termin wykonania nałożonego obowiązku. Decyzją z dnia [...] r. PINB nakazał K.A. wykonanie rozbiórki fundamentu ww. wagi. Od powyższej decyzji wniesione zostało odwołanie, w efekcie czego decyzją z dnia [...] r. PINB uchylił własną decyzję z dnia [...] r., a następnie decyzją z dnia [...] r. nakazał rozbiórkę fundamentu pod wagą samochodową. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] r. stwierdził nieważność decyzji PINB z dnia [...] r., a decyzją z dnia [...] r. stwierdził nieważność decyzji z dnia [...] r. Ponadto decyzją z dnia [...] r. organ odwoławczy uchylił decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ powiatowy. Decyzją z dnia [...] r. PINB nakazał firmie "A" w H., reprezentowanej przez K.A. (zwanej dalej "Spółką") jako właścicielowi przedmiotowego obiektu budowlanego, rozbiórkę fundamentów wagi samochodowej wraz z najazdami, zlokalizowanych na terenie firmy "A" w H. przy ul. [...] w H., wykonanych bez pozwolenia na budowę. Decyzją z dnia [...]r. [...] WINB uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Decyzją z dnia [...] r. PINB po raz kolejny nakazał Spółce, jako właścicielowi przedmiotowego obiektu budowlanego, rozbiórkę ww. fundamentów wagi samochodowej wraz z najazdami. Powyższa decyzja została uchylona przez organ odwoławczy decyzją z dnia [...] r., a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Następnie decyzją z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L., działając na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.) kolejny raz nakazał Spółce rozbiórkę fundamentów wagi samochodowej wraz z najazdami, wykonanych bez wymaganego pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu organ szczegółowo opisał okoliczności faktyczne sprawy wskazując następnie, że stosownie do art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, właściwy organ, z zastrzeżeniem ust. 2, nakazuje w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Jednocześnie w myśl ust. 4 cyt. art. 48 w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3 w zakresie przedłożenia dokumentów, dotyczących zgodności budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz dokumentacji budowy, stosuje się ust. 1 przywołanego artykułu. W przedmiotowym przypadku inwestor dokonał budowy obiektu budowlanego, co mieści się w zakresie reglamentacji art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Jednocześnie nie dopełnił w wyznaczonym terminie obowiązku dostarczenia wymaganej dokumentacji, co obligowało PINB do wydania decyzji w przedmiocie rozbiórki. Od powyższej decyzji, pismem z dnia [...] r., Spółka reprezentowana przez pełnomocnika - r. pr. T.B., wniosła odwołanie zarzucając naruszenie artykułów 7, 8, 9, 11, 12 § 1, 77 § 1 i 2, 80, 84 § 1, 138 § 2 k.p.a., a także art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zw. z art. 40 i art. 42 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.). Decyzją z dnia [...] r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał zaskarżoną doń decyzję pierwszoinstancyjną w mocy. W uzasadnieniu zrelacjonował przebieg postępowania administracyjnego, a następnie przytoczył oraz omówił art. 48 Prawa budowlanego, jak również zasady procedury legalizacyjnej. Następnie wskazał, iż przedmiotem niniejszego postępowania są fundamenty wagi samochodowej wraz z najazdami. W trakcie prowadzonego postępowania ustalono, że waga samochodowa została zamontowana w [...] r. przez "B" S.J. na już istniejących fundamentach. F.K. - prezes "C", która zbyła mienie na rzecz "A", oświadczył, że nie pamięta, aby wykonywana była przedmiotowa inwestycja, a szczegółowy wykaz zbytych składników majątkowych zawiera załącznik do aktu notarialnego. Do akt sprawy załączona została mapa z inwentaryzacji wagi samochodowej przyjęta do Państwowego Zasobu geodezyjnego w dniu [...] r., a także zdjęcie lotnicze wykonane w dniu [...] r. pozyskane z "C". Ponadto do akt sprawy przedłożona została kopia mapy sytuacyjnej "D" w H. wykonanej w [...] r. i planu sytuacyjnego "Odbudowa wiaty", na których znajduje się nieistniejąca już suszarnia drewna - stolarnia, a także kopia wykazu prac remontowych na wydziale drzewnym w [...] r. Analiza wykonanego w dniu [...] r. zdjęcia lotniczego nie pozwala na stwierdzenie, iż w dniu jego wykonania istniał sporny fundament pod wagę samochodową. Ponadto w załączniku do umowy sprzedaży (aktu notarialnego), gdzie wymienione zostały zbywane składniki majątkowe nie został wymieniony przedmiotowy fundament. Natomiast analiza mapy sytuacyjnej "A" w H. wykonanej w [...] r. i planu sytuacyjnego "Odbudowa wiaty", na których znajduje się nieistniejąca już suszarnia drewna - stolarnia, pozwala na stwierdzenie, że w istocie na terenie, gdzie aktualnie znajduje się waga samochodowa znajdowały się słupy betonowe. Waga samochodowa ma wymiary: szerokość 3,40 m, długość 18,60 m, a wraz z najazdami długość wynosi 22 m. Natomiast wymiary fundamentu wynoszą 1,00 m x 3,40 m w ilości 4 sztuk. Głębokość fundamentu przekracza 35 cm, co stwierdzono po dokonaniu wykopów. W protokole z oględzin przeprowadzonych w dniu [...] r. organ powiatowy zawarł twierdzenie, że "Istnieje prawdopodobieństwo, iż na długości przedmiotowej wagi - od punktu 3 do 4 znajdują się pozostałości ławy fundamentowej po byłym budynku suszarni, który został wcześniej rozebrany". [...] WINB wskazał następnie, że dnia [...] r. A.J. zeznał, iż w [...] lub [...] r. dokonywał oceny istniejących fundamentów i ocenił okres ich wykonania na lata 60-te lub 70-te. Po przedstawieniu przez organ powiatowy zdjęcia sporządzonego podczas oględzin przeprowadzonych w dniu [...] r. stwierdził, że przedstawiają one nowe fundamenty. Następnie w załączeniu do pisma z dnia [...] r. pełnomocnik "A" przedłożył oświadczenie tegoż świadka, w którym stwierdził on, że na przedstawionej mu dokumentacji fotograficznej widnieją podpory wagi najazdowej, a nie elementy fundamentu. W ramach postępowania sądowego toczącego się przed Sądem Rejonowym w L. przeciwko oskarżonemu K.A. o czyn z art. 90 ustawy - Prawo budowlane, sygn. akt [...] zakończonego wyrokiem umarzającym warunkowo postępowanie, oskarżony zeznał, że w chwili przejęcia w miejscu po byłej suszami znajdowały się dwa fundamenty. W celu zamocowania wagi został wykorzystany jeden z nich. Na przełomie [...] r. nastąpiło wzmocnienie istniejących fundamentów oraz wykonanie stopy i podpory. Najniżej jest stopa, a na niej podpora. Celem wykonania stóp i podpór musiały zostać wykonane wiercenia. Fundament został wzmocniony metodą profesora S., która polega na wykonaniu odwiertów w istniejącym fundamencie, włożeniu do nich prętów stalowych i zalaniu odpowiedniej klasy betonem. Po zalaniu betonem fundament był nadal równy z poziomem ziemi. Zalanie betonem wiązało się wyłącznie z zalaniem prętów, a wymiary fundamentu nie uległy zmianie. Betonowe podjazdy zostały wykonane na przełomie [...] r. I.K. zeznał natomiast, że w chwili przejęcia zakładu były fundamenty po rozebranej suszarni. Część była widoczna, a część porośnięta chaszczami. Na tych fundamentach prowadzone były prace związane z posadowieniem wagi. Na starych fundamentach były nadlewane nowe. Świadek nie pamiętał czy stary fundament został usunięty. Z kolei podczas przesłuchania, które miało miejsce w Komendzie Powiatowej Policji w L. S.G. odwołał swoje wcześniejsze zeznanie i wskazał, że fundament przedmiotowej wagi został wykonany wiosną [...] r. S. P. zeznał, iż w miejscu po byłych suszarniach uczestniczył w dokonywaniu odkrywki w ziemi. Znajdowały się tam fundamenty betonowe pozostałe po suszarniach, które następnie zostały usunięte, a po około miesiącu od ich usunięcia zostały wylane betonowe najazdy na wagę samochodową. M.K. zeznał natomiast, że w miejscu po byłej suszami niwelował teren, usuwał z ziemi stare szyny i gruz. Po usadowieniu wagi podlewał wagę oraz znajdujący się pod nią beton wodą. Organ odwoławczy po przeanalizowaniu materiału dowodowego zebranego w przedmiotowej sprawie uznał, że w istocie po [...] r. (najprawdopodobniej w [...] r.) została zrealizowana inwestycja polegająca na rozbudowie (względnie odbudowie) fundamentów, które posłużyły do posadowienia na nich wagi samochodowej. Na realizację przedmiotowej inwestycji wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę, a konsekwencją niedopełnienia tego obowiązku jest wszczęcie przez organ nadzoru budowlanego postępowania w trybie art. 48 ustawy - Prawo budowlane. [...] WINB podkreślił, że umożliwiono zalegalizowanie spornej inwestycji, a zaskarżona decyzja została wydana w konsekwencji nieprzedłożenia wymaganych do legalizacji dokumentów. Oceniając zebrany w sprawie materiał dowodowy organ odwoławczy dał wiarę dowodom, które były ze sobą w przeważającej części spójne. Bez wątpienia w[...] r. wykonywane były prace przy fundamencie wagi. Organ odwoławczy uznał również za udowodnione, iż w miejscu, gdzie znajduje się sporny fundament istniał uprzednio fundament, jednakże nie w kształcie obecnym, o czym świadczy przede wszystkim pozyskane zdjęcie lotnicze. Fakt, że przy nowej inwestycji - realizacji wagi samochodowej wykorzystany został w części stary fundament sugerowałby, że w istocie dokonano jego odbudowy. Jednakże z racji zmiany parametrów fundamentu należy uznać, iż w istocie miała miejsce rozbudowa. Pismem z dnia [...] r. Spółka reprezentowana przez r. pr. T.B. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na ww. decyzję wnosząc o jej uchylenie. Decyzji pełnomocnik zarzucił, zarzuty te rozwijając w obszernym uzasadnieniu, naruszenie: art. 15 k.p.a. poprzez ograniczenie się w decyzji [...]WINB do weryfikacji decyzji organu pierwszej instancji; art. 9 k.p.a. w zw. z art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane poprzez brak poinformowania, że niewykonanie lub niepełne wykonanie obowiązku dostarczenia dokumentów skutkować będzie obligatoryjnym orzeczeniem rozbiórki; art. 7 k.p.a. w zw. z art. 12 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez brak wnikliwego przeanalizowania zgromadzonych w sprawie dowodów; art. 8 k.p.a. w zw. z art. 77 § 2 k.p.a. w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób urągający zasadzie zaufania do władzy publicznej; art. 9 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 84 k.p.a. poprzez brak informacji, dlaczego poszczególnym dowodom daje się wiarę, a inne pomija się; art. 77 § 4 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez brak uwzględnienia specyfiki przedsiębiorstwa nabytego przez poprzednika prawnego Spółki w zakresie przedstawienia wszystkich składników majątkowych; art. 48 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 6 i 7 Prawa budowlanego poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie sprowadzające się do przyjęcia, że przeprowadzone w [...] roku prace instalacyjne wagi samochodowej na istniejących przed dniem 1 stycznia 1995 roku fundamentach mogą być objęte decyzją rozbiórkową; art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie, gdy tymczasem całokształt sprawy, w tym charakter wykonanych prac w [...] roku wskazują, że stanowią one "inny przypadek" w rozumieniu tego przepisu; art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 40 i art. 42 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie; W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty, które zawarł był w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. 2014, poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. 2012, poz. 270 zwanej dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie, a tym samym skarga, jako zasadna, musiała zostać uwzględniona. Wydana przez organ decyzja jest bowiem co najmniej przedwczesna z uwagi na nierozważenie wszystkich okoliczności sprawy, naruszając tym samym art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia zawiera także istotne luki uniemożliwiające ocenę poprawności rozumowania organu, naruszając tym samym art. 107 § 3 k.p.a. W pierwszej kolejności wskazać w tym miejscu należy, iż podstawowa kontrowersja pomiędzy organami a skarżącą Spółką odnosi się do kwalifikacji przeprowadzonych w [...] r. robót budowlanych. W konsekwencji uzasadnienie zaskarżonej decyzji wskazać winno jakie konkretnie roboty (zeznania stron i świadków są w tym zakresie po części sprzeczne) zdaniem [...] WINB zostały w istocie zrealizowane, czy i w jakim zakresie wykorzystane zostały dla umocowania wagi istniejące, stare fundamenty, a następnie, wskazując stosowną argumentację, jak roboty te winny zostać zakwalifikowane w świetle Prawa budowlanego. W rzeczywistości wymogi te nie zostały zdaniem Sądu spełnione w sposób wystarczający do wydania ostatecznego rozstrzygnięcia. Wskazać w tym miejscu należy, że znaczna część uzasadnienia zaskarżonej decyzji, po zrelacjonowaniu przebiegu postępowania, poświęcona została przez [...] WINB na zacytowanie i omówienie art. 48 Prawa budowlanego a także procedury legalizacyjnej, w tym nie mającej zastosowania w niniejszej sprawie regulacji dotyczącej zasad naliczania i uiszczania opłaty legalizacyjnej. Następnie organ przytoczył wypowiedzi stron i świadków składane zarówno w postępowaniu przed organem I instancji, jak też przed Sądem Rejonowym w L. i organami Policji odnośnie zakresu prowadzonych robót i ich związku z istniejącymi starymi fundamentami. Przywołał też zawarte w aktach zdjęcia satelitarne i wskazał ustalenia prowadzonych przez organ I instancji oględzin. Dopiero w niejako finalnej części uzasadnienia [...] WINB wskazał, iż cyt. "Organ odwoławczy po przeanalizowaniu materiału dowodowego zebranego w przedmiotowej sprawie uznał, że w istocie po 2003 r. (najprawdopodobniej w [...] r.) została zrealizowana inwestycja polegająca na rozbudowie (względnie odbudowie) fundamentów, które posłużyły do posadowienia na nich wagi samochodowej./.../ Oceniając zebrany w sprawie materiał dowodowy organ odwoławczy dał wiarę dowodom, które były ze sobą w przeważającej części spójne. Bez wątpienia w [...] r. wykonywane były prace przy fundamencie wagi. Organ odwoławczy uznał również za udowodnione, iż w miejscu, gdzie znajduje się sporny fundament istniał uprzednio fundament, jednakże nie w kształcie obecnym, o czym świadczy przede wszystkim pozyskane zdjęcie lotnicze. Fakt, że przy nowej inwestycji - realizacji wagi samochodowej wykorzystany został w części stary fundament sugerowałby, że w istocie dokonano jego odbudowy. Jednakże z racji zmiany parametrów fundamentu należy uznać, iż w istocie miała miejsce rozbudowa". Wyrażony przez [...] WINB pogląd, z racji jego lakoniczności, nie został poparty konkretnymi argumentami. Nie wiadomo zatem w jakim zakresie wykorzystany został, zdaniem organu, dawny fundament i jakie jego gabaryty organ uznał za zmienione w roku [...]. Niejasnym jest też dlaczego organ nie rozważył możliwości zakwalifikowania zrealizowanych robót w części dotyczącej fundamentów jako przebudowy w kontekście prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego w L. z dnia [...] r. sygn. akt [...] warunkowo umarzającego postępowanie wobec K.a. oskarżonego o to, że cyt. "...zlecił wykonanie fundamentów wagi samochodowej wraz z betonowymi podjazdami bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę". Umarzając warunkowo postępowanie Sąd Rejonowy przyjął, iż w istocie K.A. "...celem posadowienia wagi samochodowej zlecił przebudowę istniejących fundamentów pozostałych po suszarni oraz budowę betonowych podjazdów do tej wagi bez wymaganego pozwolenia na budowę". Przywołany wyrok, jako nie stanowiący wyroku skazującego, nie wiąże wprawdzie tut. Sądu w rozumieniu art. 11 p.p.s.a. niewątpliwie jego ustalenia nie mogą jednak zostać pominięte przez organ bez jakiejkolwiek argumentacji. Wskazane wyżej luki uniemożliwiają ocenę prawidłowości przyjętego przez organ rozumowania i powodują, że zaskarżoną decyzję uznać należy za co najmniej przedwczesną. Tym samym zarzuty proceduralne zawarte w skardze uznać należy w tej części za uzasadnione. Odnosząc się natomiast do zarzutu, iż w postanowieniu z [...] r. wzywającym skarżącą Spółkę do przedłożenia stosownych dokumentów nie wskazano konsekwencji nie wykonania nakazu (w postaci ewentualnej rozbiórki) Sąd zauważa, że taki wymóg w art. 48 Prawa budowlanego nie został sformułowany, a wywodzenie go z art. 9 k.p.a. w przypadku gdy strona reprezentowana jest przez profesjonalnego pełnomocnika, który niewątpliwie uprzedził swego mandanta o wszelkich konsekwencjach prawnych, trudne jest do akceptacji. Nawet bowiem gdyby uznać brak ten za jakiekolwiek uchybienie to niewątpliwie nie miałoby ono wpływu na wynik sprawy. Ocena zaś czy trafne są zarzuty skargi co do błędnej kwalifikacji zrealizowanych robót (zdaniem pełnomocnika skarżącej Spółki właściwy w tej mierze byłby nie tryb z art. 48 lecz z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego) w świetle wskazanych wyżej luk w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie jest na obecnym etapie możliwa. W konsekwencji zdaniem Sądu [...] WINB winien ponownie rozpoznać wniesione odwołanie i w zależności od dokonanych ustaleń podjąć stosowne, tym razem należycie umotywowane, ustosunkowujące się do wszystkich zarzutów odwołania, rozstrzygnięcie. W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało uwzględnić skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzec jak w sentencji. O kosztach postępowania obejmujących wpis od skargi w kwocie 500,00 zł i wynagrodzenie pełnomocnika – 240,00 zł oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa – 17,00 zł orzeczono na wniosek strony skarżącej na podstawie art. 200, 205 i 209 p.p.s.a., a także a także § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (t.j.: Dz. U. 2013, poz. 490).