II SA/Gl 722/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Stanisław Nitecki,, Sędzia WSA Rafał Wolnik, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 listopada 2021 r. sprawy ze skargi R. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę. W dniu 25 września 2019 r. do Prezydenta Miasta B. wpłynął wniosek T. D.(dalej strona, inwestor) o ustalenia warunków zabudowy dla planowanej zabudowy wielorodzinnej na działkach nr 1, 2. obręb M. . Organ wszczął postępowanie w sprawie ustalając krąg jego stron oraz występując o odpowiednie współdziałanie. Został wyznaczony obszar analizowany i dokonano analizy urbanistycznej. Przeanalizowana została funkcja istniejącej zabudowy, jej charakterystyczne parametry takie jak; powierzchnia zabudowy, szerokości elewacji frontowych, wysokości zabudowy, geometria dachów, linia zabudowy oraz sposób obsługi komunikacyjnej. Na podstawie ww. analizy ustalono, iż w obszarze analizowanym występuje zabudowa, w oparciu o która możliwe jest ustalenie parametrów przyszłej zabudowy, jednak parametry i funkcja wnioskowanej zabudowy odbiegały od parametrów wynikających z analizy. W dniu 2 grudnia 2019 r. organ zawiadomił wnioskodawcę o rozbieżności wniosku z wynikami analizy oraz powiadomił wnioskodawcę o możliwości zmiany wniosku w zakresie funkcji jaki i wnioskowanych parametrów zabudowy. Po zapoznaniu się z wynikami analizy, w dniu 9 stycznia 2020 r. wnioskodawca wniósł o zawieszenie prowadzonego postępowania, natomiast w dniu 28 stycznia 2020 r. wniósł o podjęcie uprzednio zawieszonego postępowania oraz dokonał korekty wniosku w zakresie wnioskowanej powierzchni zabudowy zmniejszając ja z 200 m2 na 150 m2. Jednocześnie podtrzymał swoje stanowisko w zakresie wnioskowanej funkcji zabudowy tj. zabudowy wielorodzinnej uzasadniając to tożsamością zabudowy jednorodzinnej z wielorodzinną. Decyzją z dnia [...] r. organ I instancji wydał decyzję odmawiającą ustalenia warunków zabudowy. Wskazał, że występująca w obszarze zabudowa stanowi zabudowę jednorodzinną o zupełnie innych cechach charakterystycznych oraz zagospodarowaniu terenu w stosunku do zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Wprowadzenie na tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej planowanej zabudowy wielorodzinnej spowoduje intensyfikację czynników mających wpływ na najbliższe otoczenie tj. poprzez wzmożony ruch samochodowy związany z większą ilością mieszkańców. Po rozpatrzeniu odwołania inwestora Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku Białej decyzją z dnia [...] r. uchyliło decyzję organu I instancji i sprawę przekazało mu do ponownego rozpatrzenia. Podstawą orzeczenia kasatoryjnego było błędne określenie przez organ I instancji funkcji zabudowy sąsiedniej i uznanie, iż zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna nie stanowi kontynuacji funkcji mieszkaniowej. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy i uzyskaniu wymaganych prawem opinii i postanowień Prezydent Miasta B. decyzją z dnia [...] r. nr [...] ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego na nieruchomości oznaczonej jako działki nr; 1 i 2. obręb M. przy ul. S. w B. Organ określił wskaźniki nowej zabudowy, jako dolne i górne granice dopuszczalnego parametru. Dolny wskaźnik zabudowy ustalono na 11,8%, zgodnie ze średnią z obszaru analizowanego, natomiast górny wskaźnik zabudowy ustalono na 13,53%. Górny wskaźnik jest zgodny z wnioskiem i wynosi maksymalnie 150,5 m2, zatem nie przekroczy maksymalnej powierzchni zabudowy pojedynczych budynków występujących w obszarze analizowanym. Ustalone parametry nawiązują do zabudowy znajdującej się w sąsiedztwie wnioskowanej działki i nie będą miały negatywnego wpływu na istniejący ład przestrzenny. Wysokość zabudowy w pkt. 2.1 d) ustalono jako od 2 do 3 kondygnacji nadziemnych tj. od 7,5 m do 10,0 m. Są to wartości zbliżone do wysokości budynków występujących w obszarze analizowanym i nie przekraczają maksymalnej wysokości zabudowy występującej w tym obszarze. Wielkość powierzchni biologicznie czynnej określono wskaźnikiem minimalnie wymaganym, ponieważ przepisy art. 74 i 75 Prawa ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 799) wymagają przekształcania elementów przyrodniczych wyłącznie w takim zakresie, w jakim jest to konieczne. Szerokość elewacji ustalono na 13,0 m, czyli jako średnią z obszaru analizowanego z ustawową tolerancją 20%. Odwołanie od powyższej decyzji złożył R. D. . Wskazał, że planowana na przedmiotowym terenie inwestycja nie spełnia warunku art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jest to wynikiem błędnego postępowania dowodowego w sprawie, w tym analizy urbanistyczno-architektonicznej (analiza jest sprzeczna z zaskarżoną decyzji - w analizie organ I instancji stwierdza brak spełnienia warunku art. 61 u.p.z.p.; brak uzasadnienia dla odstąpienia od ustalenia parametrów zabudowy na poziomie średniej wartości parametrów dla całego obszaru analizowanego, co narusza przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), co z kolei narusza art. 7 i art. 77 k.p.a. Dodatkowo wskazano, że zaskarżona decyzja - poprzez brak doręczenia części graficznej wyników przeprowadzonej analizy urbanistycznej, stanowiącej integralną część tej decyzji - nie została skutecznie doręczona stronom postępowania. Zaskarżoną obecnie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku Białej utrzymało rozstrzygnięcie organu I instancji w mocy. Uznało, że zarówno ustalenia Prezydenta Miasta B. , jak i wywiedzione z nich skutki prawne są prawidłowe. W szczególności zaakceptowało pogląd dotyczący kontynuacji funkcji mieszkaniowej, również w przypadku zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Odnosząc się do zarzutu niedoręczenia części graficznej wyników wskazało, ze są one znacznych rozmiarów a odwołujący może się z nimi zapoznać w siedzibie organu. Skargę na tę decyzję do tutejszego Sądu złożył R. D. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Domagając się uchylenia rozstrzygnięć organów obu instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania zarzucił SKO w Bielsku Białej naruszenie: 1) art. 138 § 2 k.p.a. przez rezygnację z wydania decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, 2) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. , choć decyzja ta i postępowanie poprzedzające jej wydanie obarczone były wadami uzasadniającymi uchylenie decyzji w całości, 3) art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie spełnienia tzw. zasady dobrego sąsiedztwa pomimo wskazania w analizie urbanistyczno-architektonicznej, że zasada ta nie została zrealizowana, 4) art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez utrzymanie w obrocie prawnym decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy, choć kumulatywnie spełnione zostały przewidziane tym przepisem warunki wydania decyzji pozytywnej dla inwestora, 5) art. 10 § 1 k.p.a. poprzez rezygnację z uwzględnienia i rozważenia stanowiska skarżącego, 6) art. 8 k.p.a. przez rezygnację z realizacji zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, 7) art. 11 k.p.a. poprzez rezygnację z realizacji zasady przekonywania, 8) art. 7 i 77 k.p.a. poprzez błędne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w sprawie, co skutkowało wydaniem błędnej decyzji. W uzasadnieniu skargi podniesiono przede wszystkim, że ze sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej, zwłaszcza z jej części tekstowej, powinno wynikać spełnienie przesłanek wydania decyzji pozytywnej dla inwestora, zwłaszcza szczegółowe omówienie, z jakich okoliczności organ wywodzi kontynuację funkcji i parametrów zabudowy. Analiza urbanistyczno-architektoniczna jest podstawowym, a w praktyce jedynym, dowodem pozyskiwanym na etapie postępowania. Jedną z przesłanek ustalenia warunków zabudowy zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r. poz. 293) jest istnienie co najmniej jednej działki sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej, która zabudowana jest w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. A w rozpatrywanej sprawie brak takiej działki. Szeroko odniesiono się również do kwestii nie zapewnia stronie czynnego udziału w postępowaniu poprzez nie doręczenie załączników do decyzji w postaci wyników analizy oraz załączników graficznych. Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 59 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741 – dalej "u.p.z.p."). "zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio". Jednocześnie w świetle art. 61 ust. 1 tego aktu wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Oceny spełnienia przesłanki przewidzianej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. dokonuje się na obszarze analizowanym. Wyznacza się go w oparciu o reguły określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). W świetle § 3 ust. 1 tego aktu "w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy". Jednocześnie § 1 ust. 2, wskazuje, że "granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów". W rozpatrywanej sprawie został wyznaczony obszar analizowany i przeprowadzono analizę urbanistyczną. Jej wyniki zostały uwzględnione przy wydawaniu rozstrzygnięcia. Organ pierwszej instancji ustalił jego parametry po części jako średnie wartości, po części jako wartości wyższe, mieszczące się jednak pomiędzy minimum i maksimum wyników analizy. I tak określono wskaźniki nowej zabudowy, jako dolne i górne granice dopuszczalnego parametru. Dolny wskaźnik zabudowy ustalono na 11,8%, zgodnie ze średnią z obszaru analizowanego, natomiast górny wskaźnik zabudowy ustalono na 13,53%. Górny wskaźnik jest zgodny z wnioskiem i wynosi maksymalnie 150,5 m2 i nie przekroczy maksymalnej powierzchni zabudowy pojedynczych budynków występujących w obszarze analizowanym. Ustalone parametry nawiązują do zabudowy znajdującej się w sąsiedztwie wnioskowanej działki i nie będą miały negatywnego wpływu na istniejący ład przestrzenny. Wysokość zabudowy w pkt. 2.1 d) ustalono jako od 2 do 3 kondygnacji nadziemnych tj. od 7,5 m do 10,0 m. Są to wartości zbliżone do wysokości budynków występujących w obszarze analizowanym i nie przekraczają maksymalnej wysokości zabudowy występującej w tym obszarze. Wielkość powierzchni biologicznie czynnej określono wskaźnikiem minimalnie wymaganym, ponieważ przepisy art. 74 i 75 prawa ochrony środowiska wymagają przekształcania elementów przyrodniczych wyłącznie w takim zakresie, w jakim jest to konieczne. Szerokość elewacji ustalono na 13,0 m, czyli jako średnią z obszaru analizowanego z ustawową tolerancją 20%. Należy zatem przyjąć – że ustalenia w tym zakresie są prawidłowe. Odstępstwa od średniej wyników analizy zostały omówione i uzasadnione (poprzez nawiązanie do parametrów zabudowy bezpośrednio sąsiadującej). W sprawie bez wątpienia występuje również kontynuacja funkcji. Dominującą na obszarze analizowanym jest mieszkaniowa. Zatem odpowiada ona zabudowie mieszkaniowej wielorodzinnej. Przy czym Sąd tu wyraźnie podkreśla, że w przypadku zamierzenia inwestora określenie "zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna" jest użyte na wyrost. Nie oceniając zamiarów inwestycyjnych należy zwrócić uwagę, że planowany budynek ma posiadać powierzchnię zabudowy 150 m2, czyli tyle, ile przeciętny dom jednorodzinny. Co więcej, jego wysokość ustalono maksymalnie na 10 m co pozwala na wzniesienie budynku maksymalnie 3 kondygnacyjnego. Biorąc powyższe pod uwagę należy stwierdzić, że rozstrzygnięcia organów administracji w sprawie są prawidłowe a zarzut oznaczony cyfrą 3 jest nieuzasadniony. Dotyczy to zwłaszcza wskazania parametrów jednego budynku o parametrach identycznych z wnioskowanymi. Jak się zdaje wynika to z niezrozumienia przez stronę skarżącą instytucji analizy urbanistycznej oraz "dobrego sąsiedztwa". Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi skład orzekający stwierdza: - niezrozumiały jest zarzut oznaczony cyfrą 4. Odnosi się on do wydania decyzji odmawiającej warunków zabudowy co w rozpatrywanej sprawie nie miało miejsca, - zarzut oznaczony cyfrą 5 dotyczy "uwzględnienia i rozważenia" stanowiska skarżącego. Brak było podstaw do uwzględnienia tego stanowiska, skoro było ono niezgodne z zebranym w sprawie materiałem dowodowym. To samo dotyczy zarzutu oznaczonego cyfrą 6, - organy administracji w pełni zrealizowały w sprawie zasadę przekonywania (zarzut 7). Okoliczność, że skarżący dalej nie zgadza się z rozstrzygnięciem, - w ocenie składu orzekającego brak podstaw do postawienia zarzutu naruszenia w sprawie art. 7 i 77 k.p.a. Postępowanie było prowadzone rzetelnie i prawidłowo. W konsekwencji zarzuty naruszenia art. 138 k.p.a. są zupełnie uzasadnione. Należy odnieść się jeszcze do zarzutu, który nie został w pełni sformułowany w petitum skargi – ale szeroko omówiony w jej uzasadnieniu, czyli niedoręczenia załączników (w tym graficznych) stronie. W ocenie Sądu stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego jest prawidłowe. Jednakże nie wdając się w analizę tego problemu i uznając to za uchybienie formalne należy stwierdzić, że nie miało ono wpływu na treść rozstrzygnięcia. Świadczy o tym rozpatrywana obecnie skarga. Mając na uwadze powyższe rozważania, uznając, że skarga jest bezzasadna Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.