II SA/Gl 723/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant Elwira Massel, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi Z. M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. umorzył postępowanie w sprawie drewnianego budynku gospodarczego, zrealizowanego przez Z. M. na terenie działki przy ul. [...] w K. W uzasadnieniu organ nadzoru budowlanego wskazał, że przedmiotowy obiekt powstał z końcem [...] r. jako przeznaczony do czasowego użytkowania na magazyn materiałów i narzędzi w trakcie realizacji robót budowlanych, zgłoszonych uprzednio pismem z dnia [...] r. Stąd też jego budowa nie wymagała pozwolenia zgodnie z art. 41 ust. 3 Prawa budowlanego. Po rozpatrzeniu odwołania J. S. ( właściciela działki sąsiedniej ) decyzją z dnia [...]r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...]r. nr [...] nakazał A. M., J. M. i Z. M. rozbiórkę powyższego budynku na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Organ ten ustalił bowiem, iż zgłoszone pismem z dnia [...]r. roboty, polegające na remoncie dachu i modernizacji c.o., zostały już wykonane, a do pozostałych zgłoszonych robót nie przystąpiono. Powołując się na wynik oględzin, organ nadzoru budowlanego podał, że obecnie w budynku nie magazynuje się jakichkolwiek materiałów budowlanych, potrzebnych do remontu budynku, lecz przechowywany jest opał. Zdaniem organu, oznacza to, że budynek pełni rolę obiektu magazynowo – gospodarczego, zaś taka funkcja wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Jednakże po rozpatrzeniu odwołania Z. M., decyzją z dnia [...] r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji z tym uzasadnieniem, że nie wykonano zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu na magazyn opału, zaś wg twierdzeń odwołującego się, jedynie przerwano roboty budowlane, przy czym brak podstaw do określenia przez organ terminu wykonania zgłoszonych robót. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ nadzoru budowlanego I instancji decyzją z dnia [...] r. nr [...] powtórnie nakazał rozbiórkę przedmiotowego budynku z tym uzasadnieniem, że część zgłoszonego remontu budynku została już wykonana, a termin rozpoczęcia pozostałych robót nie jest znany. Po rozpatrzeniu odwołania A. M., J. M. i Z. M. decyzją z dnia [...]r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, podzielając pogląd, iż w sytuacji, gdy tymczasowy obiekt nie służy celom, dla których został legalnie zbudowany, podlega rozbiórce. Skoro inwestor nie wykonał tego obowiązku dobrowolnie, winien być przymuszony decyzją administracyjną, podjętą w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Jednakże wskutek skargi Z. M. wyrokiem z dnia 20 grudnia 2005 r. sygn. akt II SA/Gl 414/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił decyzje organów obydwu instancji z tym uzasadnieniem, że postępowanie zakończone powyższymi decyzjami wszczęto na wniosek S. S. z dnia [...]r., który to wniosek zawierał żądanie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją [...]r. o umorzeniu postępowania w sprawie legalności przedmiotowego obiektu, o czym jednak nie rozstrzygnięto w tejże sprawie. Powołując się na powyższy wyrok, decyzją z dnia [...]r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego orzekł o odmowie wznowienia postępowania, zakończonego ostateczną decyzją tego organu z dnia [...] r. Z kolei decyzją z dnia [...]r. nr [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu kolejnego wniosku S. S. orzekł o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji organów obydwu instancji o umorzeniu postępowania w sprawie przedmiotowego drewnianego budynku gospodarczego, uznając że jego usytuowanie w odległości ok. [...] cm od granicy działki, stanowi co prawda naruszenie § 12 ust. 3 pkt 1 oraz § 271 ust. 1 rozp. Min. Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. Nr 75, poz. 690 ), jednakże nie ma cech rażącego naruszenia prawa w sytuacji, gdy na dzień wydania kwestionowanej decyzji budynek stanowił obiekt przeznaczony do czasowego użytkowania. Następnie w dniu [...]r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. powiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie nielegalnie istniejącego obiektu drewnianego na posesji przy ul. [...] w K. Po rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...]r. nr [...] organ nadzoru budowlanego I instancji nakazał A. M., J. M. i Z. M. rozbiórkę przedmiotowego budynku. Jako podstawę prawną decyzji powołano art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane ( Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.). W uzasadnieniu organ I instancji powołując się na wynik oględzin z dnia [...]r, podał, że sporny budynek o konstrukcji drewnianej, dach z desek pokryty papą, bez rynien i rur spustowych, usytuowany jest w odległości [...] cm od granicy z posesją przy ul. [...] oraz [...] cm od granicy z posesją przy ul. [...]. Z powodu odmowy otwarcia obiektu, nie były jednak możliwe oględziny jego wnętrza celem ustalenia sposobu wykorzystywania. Uczestniczący w oględzinach Z. M. podał, że sposób użytkowania obiektu nie zmienił się od poprzednich oględzin, które przeprowadzono w dniu [...] r. Wówczas zaś w budynku przechowywany był węgiel i drewno opałowe, a ponadto, znajdowała się w nim szafa z narzędziami i zdemontowana betoniarka. Organ nadzoru budowlanego stwierdził, że ze zgłoszonych w [...] r. robót budowlanych, wykonano remont dachu i modernizację c.o., zaś do wykonania pozostała jedynie modernizacja stolarki okiennej, polegająca na wymianie szyb, co nie wymaga istnienia dodatkowego obiektu. Stąd też organ ten uznał, że po zrealizowaniu takiego zakresu robót budowlanych, przedmiotowy budynek drewniany jako obiekt tymczasowy winien być rozebrany. Nadto, obiekt ten jest użytkowany jako obiekt gospodarczo - magazynowy, zaś jego usytuowanie jest niezgodne z § 12 ust. 3 pkt 1 oraz § 271 ust. 1 rozp. z 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i brak możliwości do doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, co uzasadniało wydanie nakazu rozbiórki. W odwołaniu od decyzji Z. M. wniósł o uchylenie nakazu rozbiórki, powołując się na fakt wystąpienia do Prezydenta K. o pozwolenie na "zachowanie" obiektu. Zaskarżoną decyzją, podjętą z up. [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, orzeczono o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji jako zgodnej z prawem. Zdaniem organu odwoławczego, co prawda inwestor nie wykonał pełnego zakresu zgłoszonych robót ( nie wykonano wymiany okien), jednakże od co najmniej [...] lat nie są na terenie posesji prowadzone żadne roboty budowlane i w tym czasie obiekt funkcjonuje w sposób niezgodny z jego przeznaczeniem, czyli jako zaplecze budowy. Tymczasem w ocenie organu II instancji, prawo budowlane nie przewiduje sytuacji, aby obiekt, którego budowa nie podlega reglamentacji wyłącznie dlatego, że przeznaczony jest do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych, mógł być po ich zakończeniu bezterminowo użytkowany. Stąd też wystąpienie do organu administracji architektoniczno – budowlanej o pozwolenie na bezterminowe użytkowanie budynku, jest prawnie bezskuteczne. Obiekt taki podlega zaś rozbiórce po zakończeniu robót budowlanych, a dalsze istnienie jest nielegalne. Z tych też względów odwołania nie uwzględniono. W skardze do sądu administracyjnego Z. M. powołując się na przebieg postępowania administracyjnego oraz wyrok z dnia 20 grudnia 2005 r. sygn. akt II SA/Gl 414/04, wniósł o zbadanie zgodności z prawem decyzji organu odwoławczego. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej. W kolejnym piśmie procesowym skarżący zarzucił niekonsekwencję działań organów nadzoru budowlanego i bezpodstawne – jedynie zdaniem – przyjęcie, że zakończył remont budynku, przez co pozbawiono go posiadania budynku gospodarczego. W toku rozprawy sądowej skarżący podniósł, że przepisy prawa budowlanego nie określają terminu, w jakim należy zakończyć roboty budowlane, zaś w toku pierwszych oględzin został poinformowany przez pracownika nadzoru budowlanego, iż nie ma znaczenia cel, na jaki przedmiotowy obiekt będzie wykorzystywany. Wyjaśnił też, że z uwagi na chorobę, nie mógł prowadzić prac remontowych, ale zamierza je wznowić i dokonać wymiany stolarki okiennej i ocieplenia budynku. Skarżący przyznał wreszcie, że w spornym obiekcie w okresie zimowym przechowuje węgiel. Uczestnik postępowania S. S. oświadczył, że nie zależy mu na rozbiórce przedmiotowego budynku, ale chce, aby został wyremontowany. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżona decyzja nie narusza bowiem prawa materialnego, ani też w toku postępowania organy nadzoru budowlanego nie naruszyły reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Z mocy art. 29 ust. 1 pkt 24 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane ( tekst jednolity Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), budowa obiektów przeznaczonych do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych, położonych na terenie budowy, nie wymaga pozwolenia na budowę. Tego rodzaju obiekty nie podlegają też zgłoszeniu właściwemu organowi administracji architektoniczno – budowlanej ( art. 30 ust. 1 ustawy ). Budowa tymczasowych obiektów jako prace przygotowawcze, może być wykonywana tylko na terenie objętym pozwoleniem na budowę lub zgłoszeniem ( art. 41 ust. 3 Prawa budowlanego ). Czas użytkowania i termin rozbiórki tymczasowych obiektów budowlanych, realizowanych jako zaplecze budowy, może być określony w pozwoleniu na budowę i wówczas po jego upływie inwestor zobowiązany jest do rozbiórki obiektu budowlanego ( art. 53 Prawa budowlanego ). Regulacja ta oznacza, iż ustawodawca jednoznacznie określił przypadek budowy obiektów tymczasowych na użytek realizacji robót, wymagających pozwolenia na budowę oraz tryb rozbiórki takich obiektów. Wówczas bowiem określenie terminu rozbiórki następuje już w samej decyzji o pozwoleniu na budowę i po upływie terminu wynikającego z takiej decyzji w razie uchylenia się przez inwestora od wykonania nakazu i wynikającego z art. 53 Prawa budowlanego, możliwe jest wdrożenie egzekucji administracyjnej bez konieczności wydawania odrębnej decyzji w przedmiocie rozbiórki obiektu tymczasowego. Inaczej przedstawia się jednak sytuacja, gdy obiekt tymczasowy, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 24 Prawa budowlanego, zrealizowano w związku z wykonywaniem robót budowlanych, podlegających jedynie zgłoszeniu właściwemu organowi administracji architektoniczno – budowlanej, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Przyjęcie zgłoszenia nie następuje bowiem w drodze decyzji administracyjnej, ani też w samym zgłoszeniu inwestor nie określa żadnych terminów, dotyczących daty zakończenia robót budowlanych, czy usunięcia ( rozbiórki ) obiektów tymczasowych. Od dnia [...]r. zakończenie robót, objętych zgłoszeniem, nie wymaga też zawiadomienia o tym fakcie właściwego organu, ani też ustawodawca nie określił żadnego terminu zakończenia takich robót od daty dokonania zgłoszenia zamiaru ich realizacji. Nie oznacza to jednak, iż byt prawny takich obiektów jest odmienny niż w przypadku budów, objętych reżimem pozwolenia na budowę. Nie może być wątpliwości, iż chodzi o obiekt tymczasowy, którego budowa i użytkowanie są ściśle powiązane z faktem legalnego prowadzenia procesu inwestycyjnego. Nie zmienia postaci rzeczy fakt, że ustawodawca nie określił terminu zakończenia prac, objętych trybem zgłoszeniowym. Istotna jest bowiem funkcja obiektu tymczasowego, określona w art. 29 ust. 1 pkt 24 Prawa budowlanego. Jest to zatem obiekt przeznaczony do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych. Tymczasem w niniejszej sprawie jest oczywiste, że w dacie orzekania przez organy obydwu instancji przedmiotowy budynek o konstrukcji drewnianej nie był wykorzystywany jako zaplecze robót budowlanych, objętych zgłoszeniem z daty [...]r. Skutecznie zgłoszone wówczas roboty budowlane, poza wymianą szyb, zostały bowiem już zrealizowane i od [...] r. na tym terenie nie były prowadzone żadne roboty budowlane. Oznacza to, że przedmiotowy obiekt od [...] r. nie jest użytkowany dla realizacji robót budowlanych. Jak skarżący przyznał w czasie rozprawy sądowej, obiekt ten służy do składowania opału. Stąd też zdaniem sądu administracyjnego, prawidłowo uznały organy nadzoru budowlanego, iż taki stan rzeczy, a więc w istocie zakończenie procesu inwestycyjnego, gdyż istotny zakres zgłoszonych robót zrealizowano, zaś do wymiany szyb nie przystąpiono, oznacza że obiekt tymczasowy przestał pełnić funkcję, dla której mógł być zrealizowany bez pozwolenia na budowę, czy ewentualnie zgłoszenia jako budynek gospodarczy. Nie jest to więc obiekt w trakcie realizacji robót budowlanych w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt 24 Prawa budowlanego. Zatem skoro od kilku lat na posesji nie są wykonywane roboty budowlane, objęte zgłoszeniem z dnia [...]r., obiekt ten nie może być wykorzystywany na inne cele, ani też nie może istnieć bezterminowo. Z istoty jest to bowiem obiekt tymczasowy, niezależnie od konstrukcji i usytuowania, sprzecznego z wymogami techniczno-budowlanymi, wskazanymi przez organ I instancji. Prawidłowo też organy nadzoru budowlanego zastosowały jako podstawę nakazu rozbiórki przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego. Po zakończeniu procesu inwestycyjnego realizacja przedmiotowego obiektu stanowi bowiem przypadek budowy inny niż określony w art. 48 ust. 1 lub w art. 49 b ust. 1 Prawa budowlanego, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. O ile bowiem na samą jego budowę jako obiektu tymczasowego, nie było wymagane ani pozwolenie, ani zgłoszenie, o czym rozstrzygnięto w decyzjach organów nadzoru budowlanego w kwestii umorzenia postępowania prowadzonego poprzednio w [...]r., to stwierdzenie faktu, iż obiekt nie służy jako zaplecze budowy i na tym terenie nie są prowadzone roboty, objęte dokonanym zgłoszeniem, winno prowadzić do wydania nakazu jego rozbiórki. Orzeczona w niniejszym postępowaniu rozbiórka przedmiotowego obiektu nie podważa też wcześniejszych rozstrzygnięć o umorzeniu postępowania. Decyzje w tym przedmiocie przesądziły bowiem jedynie legalność samej budowy, podobnie jak i kolejne decyzje wydane w postępowaniach nadzwyczajnych. Dotychczasowe postępowania nie były natomiast prowadzone w sprawie dalszego bytu prawnego obiektu, zrealizowanego co prawda w zgodzie z porządkiem prawnym, ale tylko przy założeniu, że chodzi o obiekt tymczasowy, przeznaczony do użytkowania w trakcie robót budowlanych. Zmiana okoliczności faktycznych sprawy uzasadniała zatem wdrożenie nowego postępowania przed organami nadzoru budowlanego. Zgodności z prawem decyzji o rozbiórce nie podważa też deklarowany przez skarżącego zamiar prowadzenia w przyszłości robót budowlanych. Legalne użytkowanie przedmiotowego obiektu było bowiem powiązane z zakresem robót objętych zgłoszeniem z dnia [...]r. i to tylko w takim zakresie, w jakim zgłoszenie to było skuteczne, a więc bez ocieplenia budynku. Dokonane zgłoszenie nie obejmowało też wymiany stolarki okiennej, a jedynie wymianę szyb. Zatem planowanych obecnie robót budowlanych nie obejmuje więc remontu, objętego skutecznie dokonanym zgłoszeniem z [...] r., zaś przedmiotowy obiekt mógł powstać jedynie na użytek takiego zakresu prac budowlanych. Dopiero po ewentualnym uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na budowę lub dokonaniu zgłoszenia innych robót, inwestor byłby uprawniony do realizacji nowego tymczasowego obiektu. Inne rozumowanie w oczywisty sposób prowadziłoby do obejścia prawa. Oznaczałoby bowiem, że poza reżimem prawa budowlanego i z naruszeniem warunków techniczno – budowlanych w zakresie sytuowania budynków i bez ściany oddzielenia pożarowego, mogłyby istnieć obiekty, których budowa w istocie podlega obowiązkowi uzyskania pozwolenia, bądź też uprzedniemu zgłoszeniu. Tymczasem już z treści odwołania od decyzji organu I instancji wynika zamiar zachowania budynku przez skarżącego, a więc uniknięcia wszelkich wymogów prawa budowlanego. Dla rozstrzygnięcia sprawy nie ma też żadnego znaczenia fakt, iż ostatecznie w toku rozprawy sądowej uczestnik postępowania J. S. nie sprzeciwił się dalszemu istnieniu przedmiotowego obiektu, ani też nieistotna jest sprawa samowoli budowlanej na działce sąsiedniej ( budowa szklarni ). Z tych wszystkich względów skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).