II SA/Gl 724/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Protokolant Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi J. M. i M. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zaniechania dalszych robót budowlanych uchyla zaskarżoną decyzję i stwierdza, że nie podlega ona wykonaniu w całości. Decyzją nr [...] z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Ż. ( dalej PINB) działając w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) nakazał K. i D.K. zaniechanie dalszych robot budowlanych prowadzonych w budynku mieszkalnym na działce [...] w M. Postępowanie w sprawie zostało wszczęte w związku z w zawiadomieniem J. i M. M., w którym poinformowano organ nadzoru budowlanego o robotach prowadzonych od [...] w budynku mieszkalnym usytuowanym w granicy działki. W toku oględzin mających miejsce w dniu [...] roku stwierdzono prowadzenie robót budowlanych polegających na wymianie drewnianej konstrukcji dachu budynku, zmianie jego pokrycia na blachodachówkę oraz uzupełnienia ścian szczytowych bloczkami PGS. Ściana graniczna budynku zakończona została ogniomurem, na którym wykonano obróbki blacharskie. Organ ustalił także, że roboty budowlane prowadzone były na podstawie zgłoszenia, które obejmowało jedynie wymianę pokrycia dachowego. Roboty te, w ocenie PINB, wymagały pozwolenia na budowę, chociaż nie mogły zostać zakwalifikowane jako budowa, ani jako rozbudowa. Postanowieniem z dnia [...] roku PINB wstrzymał roboty budowlane i nałożył na inwestorów obowiązek przedstawienia w terminie [...] dni ocenę stanu technicznego istniejących elementów konstrukcyjnych obiektu oraz ocenę wpływu wykonanych robót na bezpieczeństwo konstrukcji obiektu i możliwość jego dalszego użytkowania. Orzeczenie takie, sporządzone przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia, zostało przedłożone w dniu [...] roku. Stwierdzono w nim, że konstrukcja dachu wykonana została z zachowaniem równowagi statycznej i zgodnie ze sztuka budowlaną oraz nie obniża poziomu bezpieczeństwa konstrukcji budynku mieszkalnego przy ul. [...] w M. PINB ustalił także, że przedmiotowy budynek leży w jednostce, która została oznaczona w obowiązującym planie miejscowym symbolem [...] - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i zagrodowa. W planie tym także dla realizowanych lub rozbudowywanych obiektów mieszkaniowych przewidziane zostały dachy dwuspadowe symetryczne lub wielospadowe o nachyleniu głównych połaci od 30 º do 45 º. Powyższe dowodzi, że zrealizowana przebudowa dachu nie narusza ustaleń planu miejscowego. W związku z tym ustaleniami organ doszedł do przekonania, że w sprawie winien znaleźć zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Jednocześnie uznał, że brak było w sprawie podstaw do wydania nakazu rozbiórki bądź przywrócenia obiektu do stanu poprzedniego i wobec powyższego nakazał zaniechania dalszych robót budowlanych. Wskazał jednocześnie, że pozostałe do wykonania roboty inwestorzy mogą rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Odwołanie od tej decyzji wniósł M. M. zarzucając jej wydanie z naruszeniem przepisow prawa budowlanego oraz przepisow k.p.a., a w szczególności podanie błędnej podstawy prawnej tego rozstrzygnięcia oraz błędną ocenę stanu faktycznego sprawy. W uzasadnieniu odwołujący się zakwestionował fakt zgłoszenia robót budowlanych w Starostwie Powiatowym w Ż. Podniósł, że małżonkowie K. świadomie naruszyli prawo realizując nadbudowę ich domu położonego bezpośrednio w granicy jego działki. Przed rozpoczęciem przedmiotowych robót budowlanych odwołujący się poinformował projektanta oraz K. K., że nie wyraża zgody na podjęcie tych robót przed uregulowaniem sprawy granic posesji. Podał, że postanowienie wstrzymujące roboty budowlane nie miało sensu, bowiem w jego dacie roboty te były już ukończone. Odwołujący się zakwestionował również stwierdzenia zamieszczone w orzeczeniu technicznym, że stanowiące przedmiot postępowania roboty budowlane zostały zrealizowane w ramach istniejącej kubatury i zabudowy. Podał wreszcie, że w świetle dowodów zgromadzonych w sprawie można mówić o trzech różnych budynkach położonych na działce nr [...]. Inny budynek został jest bowiem naniesiony na mapę, inny zgłoszony do wymiany pokrycia dachowego i wreszcie inny przedstawiono w orzeczeniu technicznym. Zaskarżoną decyzją [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. ( dalej ŚWINB) działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie organu I Instancji. W uzasadnieniu stwierdził, że postępowanie przeprowadzone w sprawie przez organ I instancji było prawidłowe lecz zostało zakończone błędną decyzją W ocenie ŚWINB inwestorzy dokonali skutecznego zgłoszenia zamiaru wykonania remontu dachu przedkładając wszystkie niezbędne dokumenty wymagane art. 30 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy zgodził się równocześnie z PINB, że roboty te nie stanowiły jednak remontu w rozumieniu art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego, bowiem przekroczyły one ramy odtworzenia dotychczasowego stanu pierwotnego. Z ustaleń faktycznych organu I instancji wynika jednak, wbrew twierdzeniom odwołującego się, że zrealizowane roboty nie stanowiły nadbudowy (powodującej zwiększenie wysokości obiektu), czy rozbudowy (związanej z powiększeniem rzutu obiektu), w wyniku zrealizowanych robót nie powstała także nowa kondygnacja. W tej sytuacji należało stwierdzić, że do zrealizowanych robót maja zastosowanie art. 50 i art. 51 prawa budowlanego. Istniejący w granicy mur ogniowy został nadbudowany zgodnie z przebiegiem przebudowanej połaci północnej dachu i wykończony obróbką blacharską. Nadbudowa ta nie narusza warunków technicznych oraz nie ma żadnego wpływu na użytkowanie sąsiedniej działki. W tej sytuacji PINB słusznie uznał, że wykonana inwestycja nie wymaga likwidacji ani też wykonania żadnych robót naprawczych bądź czynności i obiekt ten może być bezpiecznie użytkowany. Wydana w tej sytuacji nie powinna zostać zatem wydana decyzja nakazująca zaniechanie dalszych robót budowlanych, bowiem wydaje się ją w sytuacji braku możliwości usunięcia niezgodności z przepisami prawa. Ponadto roboty budowlane zostały praktycznie zakończone, tym samym w sprawie nie było przesłanek do kontynuowania działań naprawczych. Ponadto skoro organ przed upływem 2 miesięcy od daty wydania postanowienia wstrzymującego prowadzone roboty budowlane nie wydał stosownej decyzji w trybie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego to nakaz zawarty w tym postanowieniu utracił ważność. W tej sytuacji zdaniem ŚWINB organ I instancji mógł "zakończyć sprawę umarzając jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie doprowadzenia do zgodności z przepisami wykonanej inwestycji – przed upływem terminu określonego w art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wnieśli J. i M. M. domagając się uchylenia decyzji ŚWINB i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi, ewentualnie nakazanie zaniechania dalszych robót budowlanych prowadzonych przez K. i D. K. w budynku na działce nr [...] w M. Zarzucili wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem zasady swobodnej oceny zebranych w sprawie dowodów i w konsekwencji ustalenia, że wykonana inwestycja nie wymaga likwidacji ani też wykonania żadnych robót naprawczych. Ponadto skarżący zarzucili naruszenie zaskarżoną decyzją art. 51 Prawa budowlanego poprzez bezzasadne ustalenie, że roboty budowlane zostały wykonane przez inwestorów zgodnie z przepisami technicznymi i nie wymagają już działań naprawczych oraz umorzenie postępowania ze wskazaniem, iż nie została wydana decyzja w przedmiocie zrealizowanej inwestycji przed upływem terminu określonego w art. 50 ust. 4 tej ustawy. Uzasadniając ten zarzut skarżący podnieśli brak odniesienia się organu II instancji do zarzutów odwołania. Wskazali, że w zgłoszeniu inwestorzy podali, że dach ma zostać pokryty blachodachówką, a w orzeczeniu technicznym wskazano, iż został on pokryty blachą trapezową. Skarżący powtórzyli także argumentację podniesioną w odwołaniu dodając, że budynek uwidoczniony na mapie ewidencyjnej nie pokrywa się z istniejącym budynkiem bowiem został on rozbudowany w latach 90 –tych bez żadnego projektu. Nie zgodzili się także z argumentacją, że zrealizowana nadbudowa nie ma żadnego wpływu na wartość użytkową ich działki, bowiem obiekt ten ogranicza widoczność z ich okien. Wreszcie zakwestionowali stwierdzenie zawarte w zaskarżonej decyzji, że wymiana połaci dachowej nastąpiła w ramach istniejącej kubatury i zabudowy. W odpowiedzi na skargę ŚWINB wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu swojego stanowiska wskazał, że wydając zaskarżoną decyzję kierował się zasadą prawdy obiektywnej, a w szczególności zebrał i rozpatrzył w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy. Wydając zaskarżoną decyzję oparł się przede wszystkim na przedłożonym przez inwestorów orzeczeniu technicznym, które nie zostało podważone przez skarżących poprzez przedłożenie środków dowodowych na poparcie swoich stwierdzeń. Zwłaszcza niczym nie zostało poparte stwierdzenie, że można mówić o trzech różnych budynkach przy ul. [...] w M., gdyż gromadzone w aktach sprawy dokumenty dotyczą w istocie tego samego budynku. ŚWINB wskazał także, że nie może odnieść się do innych zarzutów, które nie dotyczą objętych kontrolą robót budowlanych. Organ podtrzymał także swoje stanowisko o braku możliwości wydania w sprawie decyzji opartej na przepisie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego i zasadności umorzenia postępowania w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek Sąd nie podzielił większości argumentów skargi. Zgodnie jednak z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej zwanej – p.p.s.a. ) Sąd miał jednak obowiązek rozstrzygać w granicach przedmiotowej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Kontrolując zaskarżoną decyzję w aspekcie jej zgodności z prawem – jak nakazuje art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) - Sąd uznał, że nie może się ona ostać albowiem wydana została, bez dostatecznego wyjaśnienia i rozważenia sprawy koniecznego do końcowego jej rozstrzygnięcia, a w konsekwencji także z naruszeniem przepisów prawa materialnego. Zgodnie z przepisem art. 29 ust.2 pkt 1 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na remoncie istniejących obiektów budowlanych i urządzeń budowlanych, z wyjątkiem obiektów wpisanych do rejestru zabytków. Przez remont stosownie do art. 3 pkt 8 tej ustawy należy jednak rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Zasadnie tym samym organy obu instancji uznały, że zrealizowane w budynku przy ul. [...] w M. roboty budowlane polegające na zdemontowaniu spróchniałej więźby dachowej i zrealizowaniu w jej miejsce nowej konstrukcji krokwiowo-jętkowej oraz uzupełnienie ściany szczytowej bloczkami i wreszcie wymiana pokrycia dachowego z dachówki na blachodachowkę nie stanowiła remontu. Tym samym zrealizowane roboty nie zostały objęte hipotezą art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego, a zatem wymagały uzyskania pozwolenia na budowę. Organy nadzoru budowlanego uznały jednocześnie, że zrealizowane roboty należało potraktować jako przebudowę, przez którą należy rozumieć stosownie do definicji zamieszczonej w art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego wykonywanie robót budowlanych w wyniku, których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Na takie zakwalifikowanie zrealizowanych robót wskazywał, zdaniem organów nadzoru budowlanego, brak zmiany powierzchni zabudowy oraz zachowanie dotychczasowej liczby kondygnacji budynku. Organ II instancji powołał się dodatkowo w uzasadnieniu decyzji na opis techniczny projektowanych prac remontowych dołączony przez inwestorów do zgłoszenia z dnia [...]roku. W opisie tym uprawniony projektant R. B. (nota bene współautor także omawianego wyżej orzeczenia technicznego) wskazał, że prace remontowe zostaną zrealizowane w ramach istniejącej kubatury i zabudowy. W ocenie skarżących zakres zrealizowanych robót dowodzi, że doprowadziły one jednak do zwiększenia kubatury obiektu, a wręcz dobudowania jednego piętra do budynku. Inwestor K. K. w piśmie przesłanym do ŚWINB podała, że prace związane z wymianą pokrycia dachowego prowadzone były na podstawie projektu technicznego i dopiero w trakcie robót zmuszona została do wymiany drewnianej konstrukcji dachu z uwagi na jej fatalny stan techniczny. Korekta wprowadzona przez projektanta polegała jednak na nieznacznej zmianie nachylenia połaci dachowej od strony północnej. Zmiany te nie stanowiły istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu oraz nie można ich potraktować jako nadbudowy. Opisany stan faktyczny nie pozostawia wątpliwości, że roboty budowlane w budynku mieszkalnym położonym na nieruchomości przy ul. [...], w M. zrealizowane w oparciu o zgłoszenie, w okresie między [...] roku, nie zostały objęte unormowaniem zawartym w art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego. Roboty polegające na wymianie pokrycia połaci dachu połączone z wymianą więźby dachowej oraz zmianą geometrii dachu nie można zaliczyć do remontu, o jakim jest mowa w art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego, a co zatem idzie nie zostały one objęte hipotezą art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlnego bowiem wymagają uzyskania pozwolenia na budowę. Zrealizowanie takich robót w oparciu o zgłoszenie, w którym wskazano jedynie na wymianę pokrycia połaci dachowej należy zakwalifikować jako przypadek inny niż określony w art. 48 ust. 1 lub 49 b ust. 1 Prawa budowlanego. Wobec powyższego należy stwierdzić, że orzekające w sprawie organy nadzoru budowlanego obu instancji zasadnie zastosowały do opisanych robót budowlanych unormowania zawarte w art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. W ocenie Sądu do roboty te objęte zostały jednak hipotezą art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, a nie jak przyjął organ I instancji, a za nim organ odwoławczy, hipotezą art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Powyższe powoduje, że w sprawie pozbawiona znaczenia była kwestia, czy roboty te należało potraktować jako nadbudowę, bądź rozbudowę budynku (w związku prawdopodobnym zwiększeniem kubatury budynku), czy też stanowiły one tylko przebudowę. Zgodzić trzeba się także ze stanowiskiem organów, że przedłożona przez inwestorów ocena stanu technicznego wykonanych robót oraz ocena ich wpływu na bezpieczeństwo obiektu pod kątem możliwości jego dalszego użytkowania wykluczała możliwość wydania w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego nakazu rozbiórki zrealizowanego dachu czy przywrócenia obiektu do stanu poprzedniego. Zdaniem składu orzekającego brak było także podstaw do wydania przewidzianego tym przepisem nakazu zaniechania dalszych robót budowlanych. Wskazać należy, że przedmiotowy nakaz może zostać wydany w stosunku do robót, które nie zostały zakończone, a zaistnienie tej przesłanki w kontrolowanej sprawie musi budzić poważne wątpliwości. Wprawdzie w uzasadnieniu decyzji PINB jest mowa o potrzebie dokończenia wykonanych robót budowlanych w oparciu o pozwolenie na budowę, lecz organ nie wskazał, jakiego rodzaju mają to być roboty. Znajdująca się w aktach sprawy dokumentacja zdjęciowa, protokół oględzin z dnia [...] roku oraz przedłożone przez inwestorów orzeczenie techniczne dowodzą jednocześnie, że w dacie oględzin opisane wyżej roboty budowlane zostały praktycznie ukończone. Tym samym brak było podstaw do wydania w sprawie postanowienia opartego na przepisie art. 50 ust. 1 i ust. 3 Prawa budowlanego, a postępowanie legalizacyjne winno się toczyć w oparciu o normę wynikającą z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego. Okoliczność tę potwierdzają także stwierdzenia zawarte w uzasadnieniu odwołania od decyzji PINB wniesionego przez M. M., a pośrednio także treść pisma K. K. z dnia [...] roku skierowanego do ŚWINB. Prawdopodobnie także tego rodzaju ustalenia dotyczące omawianej kwestii poczynione przez organ II instancji spowodowały wydanie decyzji o uchyleniu orzeczenia PINB i umorzeniu postępowania przed organem I instancji. Sąd nie podzielił jednak stanowiska ŚWINB, że w kontrolowanej sprawie zasadne było umorzenie postępowania legalizacyjnego z uwagi na jego bezprzedmiotowość. W szczególności z uwagi na treść regulacji zamieszczonych w art. 51 Prawa budowlanego skład orzekający nie podziela stanowiska zgodnie, z którym decyzja o umorzeniu postępowania prowadzonego w trybie art. 51 Prawa budowlanego legalizuje wykonane roboty budowlane w przypadku stwierdzenia, że roboty te nie naruszają prawa (pogląd taki został zaprezentowany w wyroku WSA w Opolu z dnia 22 maja 2009 roku, II SA/Op 585/08 [w:] LEX nr 504230). Wskazać należy, że pogląd taki nie może znaleźć zastosowania w szczególności w przypadkach określonych w art. 50 ust. 1 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego, bowiem z definicji roboty takie prowadzone były z naruszeniem prawa, a postępowanie legalizacyjne w tych sprawach winno zakończyć się decyzja wydaną w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1, bądź opartą na przepisie art. 51 ust. 3 tej ustawy. Z uwagi na usytuowanie budynku inwestora w granicy działki budowlanej orzekające w sprawie organy powinny ustalić, czy w trakcie zrealizowanych robót zachowane zostały wymagane przepisami § 12 i § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) odległości w stosunku do granic sąsiedniej działki oraz w stosunku do znajdujących się na sąsiedniej działce obiektów budowlanych. W sprawie nie wyjaśniono także wpływu zrealizowanej inwestycji na bezpieczeństwo pożarowe zrealizowanego obiektu oraz sąsiednich budynków. Z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika, że ściana graniczna budynku inwestorów została zakończona ogniomurem brak jednak informacji czy realizacja tego ogniomuru stanowi wystarczającą ochronę przed możliwością rozprzestrzeniania się pożaru na sąsiednie budynki. Ponownie rozpatrując sprawę ŚWINB zastosuje się do wskazań Sądu. W szczególności winien on rozstrzygnąć wątpliwości dotyczące stanu zaawansowania robót oraz zachowania wymaganych odległości od granicy działki w drodze ponownych oględzin zrealizowanego obiektu, a w razie potrzeby także nakazania sporządzenia inwentaryzacji geodezyjnej obiektu. W odniesieniu do kwestii dotyczących bezpieczeństwa pożarowego organ winien nałożyć, w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, na inwestorów obowiązek przedłożenia ekspertyzy sporządzonej przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny kierując się art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. O niewykonalności uchylonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku orzeczono zgodnie z dyspozycją art. 152 przywołanej ustawy. O kosztach postępowania Sąd nie rozstrzygał z uwagi na brak stosownego wniosku skarżących, o jakim mowa w art. 210 § 1 p.p.s.a.