II SA/Gl 725/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Beata Malcharek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lutego 2007 r. sprawy ze skargi A. W. oraz J. W. na postanowienie [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej oddala skargę. Pismem z dnia [...]r. A. i E. J. zwrócili się do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Cz. z wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie wykonanej przez A. i J. W. nadbudowy budynku mieszkalnego przy ul. [...] w Z.. W trakcie prowadzonego przed organem I instancji postępowania administracyjnego dokonano oględzin na terenie przedmiotowej posesji stwierdzając, iż A. i J. W., którym aktem notarialnym z [...]r. A. i E. J. podarowali całą nieruchomość ustanawiając dla siebie służebność osobistą mieszkania w istniejącym budynku mieszkalnym, dokonali nadbudowy z rozbudową budynku bez decyzji o pozwoleniu na budowę, bez projektu budowlanego jak również bez nadzoru uprawnionej osoby. Wskazana wyżej nadbudowa wraz z rozbudową dokonana została w roku 2004, a w wyniku prowadzonych robót strop nad istniejącą częścią mieszkalną zajmowaną przez A. i E. J. uległ pęknięciu, pojawiły się też widoczne rysy na ścianach nośnych. Adresowanym do A. i J. W. postanowieniem z dnia [...]r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. wstrzymał prowadzone bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę roboty budowlane i nałożył obowiązek przedstawienia w terminie 2 miesięcy zaświadczenia Wójta Gminy o zgodności robót z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 4 egzemplarzy projektu budowlanego obiektu wraz z oceną stanu technicznego, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, zaświadczenia osoby posiadającej odpowiednie uprawnienia budowlane wykonującej projekt i oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji opisał ustalony stan faktyczny, a także poinformował A. i J. W., iż po wykonaniu nałożonych postanowieniem obowiązków będzie na nich ciążyć jeszcze obowiązek wniesienia opłaty legalizacyjnej, która zostanie naliczona w drodze odrębnego postanowienia. W efekcie przedłożenia żądanych dokumentów postanowieniem z dnia [...]r. organ I instancji ustalił A. i J. W. wysokość opłaty legalizacyjnej z tytułu samowolnie nadbudowanej części obiektu w kwocie łącznej [...]zł podkreślając, iż opłatę należy wnieść w terminie 7 dni od doręczenia postanowienia. W uzasadnieniu organ I instancji potwierdził spełnienie wymagań określonych w art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j.: Dz. U. 2003, Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.), wyjaśnił sposób naliczenia opłaty legalizacyjnej oraz poinformował, iż w przypadku nieuiszczenia w terminie opłaty wydana zostanie decyzja nakładająca obowiązek rozbiórki samowolnie nadbudowanej i rozbudowanej części budynku. Zażalenie na otrzymane postanowienie A. i J. W. złożyli w dniu [...] r. prosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy i wyjaśniając, że przebudowy dokonali bez wymaganych dokumentów z powodu nieświadomości i nieznajomości przepisów. Obecnie wykonali nałożone postanowieniem z dnia [...]r. obowiązki dostarczenia stosownych dokumentów natomiast z uwagi na trudną sytuację materialną proszą o umorzenie cyt. “tak wysokiej kary". Postanowieniem z dnia [...]r. [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., działając jako organ II instancji, utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy wskazując, iż jest ono poprawne, zawiera też prawidłowe obliczenie należnej opłaty legalizacyjnej. Nadto podkreślił, iż nie mógł odnieść się do problemów finansowych dotykających stronę albowiem ustawa Prawo budowlane nie zawiera w tej materii żadnych unormowań. Wskazał też, iż nie może stanowić argumentu w sprawie twierdzenie stron o braku świadomości prawnej albowiem mogły one zasięgnąć stosownych informacji we właściwych organach. Pismem z dnia [...]r. A. i J. W. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na postanowienie organu II instancji. W uzasadnieniu podkreślili, iż organ II instancji rozpoznając zażalenie zbadał jedynie czy opłata legalizacyjna została naliczona w sposób prawidłowy, nie zajął się natomiast kwestią ewentualnego umorzenia opłaty pomimo, iż mógł był to uczynić na podstawie art. 59 g ust. 5 ustawy Prawo budowlane odsyłającej w tej mierze do ordynacji podatkowej. Skarżący wskazali, iż za umorzeniem opłaty przemawia zarówno ich sytuacja życiowa jak i majątkowa, nie są bowiem w stanie uiścić nałożonej kwoty. Nadto podkreślili, że bez pozwolenia została dokonana jedynie nadbudowa budynku mieszkalnego, a wysokość nałożonej kary jest identyczna jak w przypadku wybudowania domu od podstaw. Skarga została wniesiona w terminie. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, a także postanowienia orzeczenie to poprzedzającego wykazało, że nie są one dotknięte uchybieniami uzasadniającymi ich wzruszenie, a tym samym przedmiotowa skarga, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wskazać w tym miejscu należy, iż bezspornym w sprawie jest, że A. i J. W. w roku 2004 dokonali nadbudowy z rozbudową budynku mieszkalnego przy ul. [...] w Z. bez decyzji o pozwoleniu na budowę, bez projektu budowlanego i bez nadzoru osoby uprawnionej. Dopuścili się oni zatem samowoli budowlanej, a w konsekwencji ewentualna legalizacja wybudowanego przez nich bez pozwolenia obiektu wymagać musiałaby uprzedniego spełnienia przesłanek i warunków określonych w art. 48 ust. 2-5 i art. 49 ustawy Prawo budowlane. Wskazać zatem w tym miejscu należy, że w myśl powołanych wyżej przepisów, szczegółowo normujących procedurę legalizacji samowoli budowlanej, w ich brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organy nadzoru budowlanego, jeżeli dokonana samowolnie budowa: 1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo b) ustaleniami ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. W postanowieniu, o którym mowa powyżej, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie, wyliczonych w ustawie dokumentów. Przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego (oraz w przypadku gdy budowa nie została zakończona także wniosek o pozwolenie na wznowienie robót budowlanych). Organ nadzoru budowlanego, który otrzymał w wyznaczonym terminie dokumenty, o których mowa w art. 48 ust. 3 ustawy, zobowiązany jest wówczas zbadać: 1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń; 3) wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane. W przypadku gdy organ nadzoru budowlanego nie stwierdzi nieprawidłowości w wyżej wymienionym zakresie lub nieprawidłowości takie zostały usunięte w wyznaczonym terminie, droga do legalizacji obiektu wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę zostaje otwarta. Legalizacja ta jest jednak uwarunkowana obowiązkiem uiszczenia opłaty legalizacyjnej, której wysokość organ nadzoru budowlanego ustala w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie. Do tej opłaty stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar (art. 59f oraz art. 59g), z tym jednak, że stawka opłaty, wynosząca obecnie - zgodnie z art. 59f ust. 2 - 500 zł, ulega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Warto w tym miejscu zauważyć, że przepisy nie różnicują wysokości opłaty od stopnia zaawansowania robót budowlanych i winna ona być zawsze obliczana według wzoru określonego w art. 59f ust. 1 pomnożonego przez liczbę 50. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze w przypadku domu jednorodzinnego przepisy nie różnicują też wysokości opłaty od tego czy w całości budowany był on bez pozwolenia czy też jedynie dobudowa jego części lub nadbudowa nastąpiła samowolnie. Zarówno określony w załączniku do komentowanej ustawy współczynnik kategorii obiektu (2,0) jak też współczynnik wielkości obiektu (1,0) mają bowiem w przypadku jednorodzinnego domu mieszkalnego charakter sztywny, niezależny od jakichkolwiek innych czynników i okoliczności. W konsekwencji w przypadku budynku mieszkalnego jednorodzinnego opłata legalizacyjna wynosić winna 50.000 zł (stawka opłaty 500 zł x 50 x współczynnik kategorii obiektu budowlanego – 2,0 x współczynnik wielkości obiektu budowlanego - 1,0 tj.: 500 × 50 × 2 × 1= 50.000 zł) - por. np. R. Dziwiński, P. Ziemski: Prawo budowlane. Komentarz. Dom Wydawniczy ABC, 2006, komentarz do art. 49 ustawy; Z. Niewiadomski: Prawo budowlane. Komentarz. Warszawa 2006, s. Jednocześnie, ustosunkowując się do tej części skargi, w której skarżący kwestionują fakt nałożenia na nich tak wysokiej opłaty legalizacyjnej podkreślić należy, iż wysokość opłat nie ma charakteru uznaniowego albowiem została w sposób wiążący organ nadzoru budowlanego określona powszechnie obowiązującymi przepisami prawa. Należy też wskazać, iż uiszczenie tej opłaty nie stanowi obowiązku strony, a tym samym wydane przez organ I instancji postanowienie nie obliguje adresata do jego wykonania a opłata legalizacyjna nie podlega przymusowemu ściągnięciu w trybie egzekucji administracyjnej. Możliwość uiszczenia opłaty legalizacyjnej stanowi bowiem jedynie przewidziane ustawą uprawnienie zezwalające, w szczególnych okolicznościach, na zalegalizowanie wybudowanego obiektu i uniknięcie konieczności jego rozbiórki, pomimo, iż pierwotnie został on wybudowany samowolnie. W konsekwencji nie wniesienie opłaty legalizacyjnej w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia (z powodu braku takowej woli lub braku możliwości) obliguje organ nadzoru budowlanego do wydania przewidzianego w art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane nakazu rozbiórki. Notabene Sąd zauważa w tym miejscu, że przedłożone akta sprawy zawierają wydaną już wskutek nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej decyzję nakazującą J. i A. W. rozbiórkę samowolnie nadbudowanej i rozbudowanej części budynku mieszkalnego i uporządkowania terenu. Odnosząc się z kolei do tych zawartych w skardze twierdzeń, które zarzucają organowi II instancji, że nie rozpatrzył wniosku skarżących o umorzenie naliczonej opłaty Sąd podkreśla nadto, iż organ drugoinstancyjny słusznie wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że nie może odnieść się do problemów finansowych stron albowiem żaden przepis ustawy Prawo budowlane nie daje mu do tego podstawy. Wbrew twierdzeniom skargi uprawnienia organu podatkowego, o których mowa w art. 59g ustawy przysługują bowiem wojewodzie, nie zaś organowi nadzoru budowlanego. W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów, uznających zgodność z prawem wydanego przez organ II instancji postanowienia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie uwzględnił skargi i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.