II SA/Gl 725/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant Referent Anna Cyganek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2009 r. sprawy ze skargi A. E. – G. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Naczelnika Urzędu Celnego w K. z dnia [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] wydaną na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym ( Dz. U. z 2007 r. Nr 125 poz. 874 ze zm., zwanej dalej ustawą o transporcie drogowym) Naczelnik Urzędu Celnego w K. z powołaniem się na ustalenia ujawnione w protokole kontroli dokonanej w dniu [...] r. nałożył na A. E.– G. karę pieniężną w kwocie [...] zł. W uzasadnieniu decyzji podał, że w dniu [...] r. działający z upoważnienia Dyrektora Izby Celnej w K. funkcjonariusze Referatu Grupy Mobilnej zatrzymali na drodze krajowej nr [...] do kontroli samochód ciężarowy marki [...] o numerze rejestracyjnym [...] wraz z przyczepą ciężarową, kierowany przez W. W. Na żądanie kontrolujących kierowca okazał m.in. ważną siedmiodniową kartę opłaty za przejazd po drogach krajowych, której samoprzylepny odcinek ( winieta ) nie został jednak umieszczony w sposób trwały wewnątrz pojazdu samochodowego, w prawym dolnym rogu przedniej szyby, co utrwalono w sporządzonym protokole. Zgodnie z treścią art. 87 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, kierowca pojazdu samochodowego jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać, na żądanie uprawnionego organu kontroli, szereg dokumentów, w tym kartę opłaty drogowej. W myśl § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 8 sierpnia 2006 r. w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych ( Dz. U. Nr 151, poz. 1089 ze zm. zwanego dalej rozporządzeniem w sprawie opłat ) karta opłaty drogowej składa się z dwóch części, z których jedna jest odcinkiem samoprzylepnym, który powinien być umieszczony w sposób trwały wewnątrz pojazdu samochodowego, w prawym dolnym rogu przedniej szyby. Zgodnie zaś z §3 ust. 4 pkt 1 powołanego rozporządzenia nie stanowi dowodu uiszczenia opłaty winieta nieprzedziurkowana lub nieumieszczona trwale w sposób opisany w ust. 2 pkt 1. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie odcinek samoprzylepny nie został naklejony na przednią szybę pojazdu w sposób zgodny z cytowanym przepisem, istniały powody do przyjęcia, że przedsiębiorca wykonywał przewóz drogowy bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych, a w konsekwencji do wymierzenia kary w wysokości przewidzianej w pkt 4.1. załącznika do ustawy o transporcie drogowym. Przedsiębiorcą tym była przy tym A. E. – G., prowadząca wówczas działalność gospodarczą pod nazwą [...] ul. [...] w S., odpowiadająca w tym względzie za działania kierowcy, który w jej imieniu wykonywał transport drogowy. W odwołaniu od tej decyzji A. E. – G. wiosła o jej uchylenie w całości. Podniosła, że zarzut braku opłaty za przejazd po drogach krajowych jest bezpodstawny, gdyż opłata została uiszczona, o czym świadczy okazany przez kierowcę w czasie kontroli stosowny odcinek kontrolny karty opłaty. Nienaklejenie na szybę pojazdu odcinka samoprzylepnego nie może być uznane za równoznaczne z brakiem winiety, zwłaszcza, że zaniechanie w tym zakresie wynikało z niefrasobliwości kierowcy, który jak stwierdził zapomniał nakleić winietę. Gdy jednocześnie nie zostało wykazane aby odcinek kontrolny karty nie został wypełniony a sama winieta nieprzedziurkowana, to brak jest podstaw do przyjęcia, że przedsiębiorca miał na celu uniknięcie uiszczenia opłaty w ogóle. W konsekwencji zdaniem odwołującej się kara powinna być wymierzona jak za kartę opłaty nieprawidłowo wypełnioną tj. w kwocie [...] zł, zgodnie z pozycją 4.4.3 załącznika do ustawy o transporcie drogowym. Dyrektor Izby Celnej w K. odwołania tego nie uwzględnił i zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. Nr [...], wydaną z powołaniem się m.in. na art. 138 § 1 pkt 1 kpa i art. 87 ust. 3 ustawy o transporcie drogowym oraz § 3 rozporządzenia w sprawie opłat utrzymał decyzję organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia podkreślił, że z przepisu art. 87 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym wynika, iż kierowca pojazdu samochodowego, z zastrzeżeniem ust. 4, powinien mieć przy sobie i okazywać na żądanie uprawnionego organu kontroli m.in. dowód uiszczenia należnej opłaty za korzystanie z dróg krajowych. Zgodnie zaś z treścią § 3 ust. 4 rozporządzenia w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych ( w brzmieniu obowiązującym w dniu kontroli), nie stanowi dowodu uiszczenia opłaty winieta nieprzedziurkowana lub nieumieszczona w sposób trwały wewnątrz pojazdu samochodowego, w prawym dolnym rogu przedniej szyby. W rozpoznawanej sprawie, w sposób niebudzący wątpliwości ustalono, że w pojeździe należącym do odwołującej się nie została umieszczona samoprzylepna część karty opłaty drogowej w opisany wyżej sposób. Stąd też, w myśl przywołanego wyżej przepisu rozporządzenia, nie można było przyjąć, że opłata ta została uiszczona. Tym samym zasadnym było nałożenie na przedsiębiorcę kary w wysokości [...] zł za przejazd pojazdu samochodowego po drogach krajowych bez uiszczenia opłaty. Organ kontrolny pozbawiony jest przy tym możliwości dowolnego wyboru sankcji oraz jej wysokości. Bez znaczenia w tym względzie jest też trudna sytuacja finansowa strony. W skardze do sądu administracyjnego A. E. – G. wniosła o uchylenie powyższej decyzji Dyrektora Izby Celnej w K. oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Podniosła, że zarzut braku opłaty za przejazd pojazdu po drogach krajowych jest nieuzasadniony, gdyż w trakcie kontroli kierowca okazał odcinek kontrolny ważnej opłaty, jako dowód jej uiszczenia. W istocie więc brak jedynie winiety na szybie nie może być utożsamiony z brakiem samej opłaty, tak jak przyjął to organ. Podkreślono jak w odwołaniu, że okoliczności sprawy nie wskazują aby skarżąca miała na celu uniknięcie opłaty za przejazd w ogóle, którego to stwierdzenia organy nie zakwestionowały. W konsekwencji podtrzymano stanowisko ( z powołaniem się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. akt VI SA/Wa 1610/05 ), że w takiej sytuacji kara powinna być wymierzona w kwocie [...] zł zgodnie z pkt 4.4.3 załącznika do ustawy o transporcie drogowym. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej w K. wniósł o jej oddalenie powtarzając argumentację prezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W nawiązaniu do stanowiska skarżącej dodatkowo stwierdził, że ani przepisy ustawy o transporcie drogowym ani przepisy rozporządzenia w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych nie uzależniają wysokości kary od tego, czy karta opłaty mogła być ponownie wykorzystana. Podkreślił też, że podstawę wymierzenia kary stanowią przepisy obowiązujące w dniu kontroli drogowej, a to w myśl ogólnej zasady nie działania prawa wstecz. Według tych przepisów należało też ocenić prawidłowość dokumentów przedstawionych w czasie kontroli. Na rozprawie sądowej w dniu 5 lutego 2009 r. pełnomocnik organu odwoławczego powołał się w tym względzie dodatkowo na mającą jego zdaniem odpowiednie zastosowanie uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2006 r. sygn. akt I OPS 1/06. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Decyzje organów obu instancji ostać się nie mogą, aczkolwiek z innych względów niż podniesione w skardze, które Sąd nie będąc związany jej zarzutami i wnioskami wziął pod rozwagę z urzędu ( art. 134 § 1 ustawy z dnia 31 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm., zwanej dalej ustawą p.p.s.a.). Zdaniem Sądu ( co wynika również ze stanowisk obu stron ) istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii czy naruszony został art. 42 ust. 1 ( w zw. z art. 92 ) ustawy o transporcie drogowym w sytuacji, gdy podmiot wykonujący przewóz drogowy po drogach krajowych nabył i posiada ważną kartę opłaty, a jedynie jedna z jej części ( winieta) nie została umieszczona wewnątrz pojazdu w sposób wynikający z przepisów wykonawczych tj. rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 8 sierpnia 2006 r. w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych. Na wstępie rozważań w tym względzie należy stwierdzić, że w dacie przeprowadzania kontroli pojazdu skarżącej, tj. w dniu [...] r. przepis § 3 ust. 1 tego rozporządzenia, wydanego z powołaniem się na upoważnienie zawarte w art. 42 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym stanowił, że uiszczenie opłaty następuje poprzez nabycie, przez podmiot wykonujący na terenie Rzeczypospolitej Polskiej przewóz drogowy, karty opłaty w jednostce upoważnionej do poboru opłat. W ust. 2 przepis ten precyzował, że karta opłaty składa się z dwóch części : 1) winiety samoprzylepnej umieszczonej w sposób trwały wewnątrz pojazdu samochodowego, w prawym dolnym rogu przedniej szyby pojazdu; 2) odcinka kontrolnego przechowywanego w pojeździe samochodowym i okazywanego na żądanie osób uprawnionych do kontroli karty opłaty. Z kolei z § 3 ust. 3 rozporządzenia wynikało, że dowód uiszczenia opłaty stanowią obie części karty opłaty łącznie. Nie stanowiła zaś dowodu uiszczenia opłaty, zgodnie z treścią § 3 ust. 4 tego rozporządzenia, winieta nieprzedziurkowana lub nieumieszczona trwale w sposób, o którym mowa w ust. 2 pkt 1. W świetle treści przywołanych wyżej regulacji oraz biorąc pod uwagę ustalenia poczynione w trakcie przeprowadzonej kontroli organy Służby Celnej uznały, że nieumieszczenie winiety samoprzylepnej na przedniej szybie pojazdu jest równoznaczne z nieuiszczeniem opłaty za przejazd po drogach krajowych i obliguje te organy do nałożenia kary pieniężnej w wysokości określonej w pkt 4.1. załącznika do ustawy o transporcie drogowym tj. w kwocie [...] zł. Podkreślić jednakże należy, że pomiędzy datą kontroli, a wydaniem przez organ I instancji decyzji w sprawie nałożenia kary pieniężnej na skarżącą, tj. [...] r., upłynęło niemalże 16 miesięcy. W międzyczasie, w dniu 15 października 2007 r. Minister Transportu wydał rozporządzenie zmieniające rozporządzenie w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych ( Dz. U. Nr 195, poz. 1414 ). Zmianie uległa m.in. treść § 3 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia, na który powoływały się organy obydwu instancji w swoich rozstrzygnięciach. W dacie orzekania przez organy ten przepis rozporządzenia stanowił, że winieta samoprzylepna, jako jedna z dwóch części karty opłaty, winna być umieszczona w sposób trwały wewnątrz pojazdu samochodowego, w prawym dolnym rogu przedniej szyby pojazdu. Z kolei według nowego brzmienia § 3 ust. 4 pkt 1 nie stanowi dowodu uiszczenia opłaty "odcinek kontrolny nieprzedziurkowany i winieta nieprzedziurkowana oraz nieumieszczona trwale w sposób, o którym mowa w ust. 2 pkt 1". W tym zakresie przepisy rozporządzenia zmieniającego weszły w życie z dniem 7 listopada 2007 r. Z powyższego wynika w sposób nie mogący budzić wątpliwości interpretacyjnych, że dopiero łączne ( kumulatywne ) spełnienie wszystkich, wymienionych w tym przepisie przesłanek stwarza podstawę do przyjęcia, że opłata za przejazd po drogach krajowych nie została uiszczona. Innymi słowy, w razie stwierdzenia w czasie kontroli, tak jak w niniejszej sprawie, że w pojeździe znajdują się zarówno odcinek kontrolny przedziurkowany, jak i winieta przedziurkowana, lecz jedynie nieumieszczona na szybie pojazdu w sposób, o którym mowa w ust. 2 pkt 1, to w świetle § 3 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia, brak już podstaw do uznania, że podmiot wykonujący przewóz nie uiścił opłaty za przejazd po drogach krajowych. Rozważając zagadnienie, czy organy powinny brać pod uwagę brzmienie przepisu rozporządzenia obowiązującego w dacie dokonania kontroli, czy też w dacie orzekania należy mieć na względzie, że Minister Transportu w rozporządzeniu zmieniającym z dnia 15 października 2007 r. nie zawarł żadnych przepisów intertemporalnych w tym zakresie, regulując jedynie kwestię postępowań dotyczących zwrotu niewykorzystanej w całości lub w części opłaty rocznej, które to przepisy nie mają zastosowania w niniejszej sprawie (§ 5). Oznacza to, że ustalając stan faktyczny sprawy należało uwzględnić stan stwierdzony w trakcie dokonywania kontroli, natomiast jego skutki należało już ocenić biorąc pod uwagę stan prawny obowiązujący w czasie orzekania. Organy obu instancji nieprawidłowo więc przyjęły, że do oceny okoliczności mających stanowić podstawę nałożenia kary pieniężnej winny znaleźć zastosowanie przepisy rozporządzenia w brzmieniu obowiązującym w dacie przeprowadzenia kontroli. Zdaniem Sądu podstawy takiej nie daje w żadnej mierze treść rozporządzenia zmieniającego Ministra Transportu z dnia 15 października 2007 r. gdyż brak w nim wyraźnego uregulowania, że do spraw wszczętych i niezakończonych mają zastosowanie przepisy dotychczasowe. W sytuacji, w której prawodawca dokonując zmiany obowiązujących dotychczas przepisów nie zawiera w nich żadnych wskazówek odnośnie ich stosowania w toczących się postępowaniach, zgodnie z zasadą bezpośredniego działania nowego prawa, zastosowanie powinna znaleźć nowa regulacja prawna. Milczenie ustawodawcy w tym zakresie sprawia bowiem, że należy kierować się ogólnymi zasadami prawa, w tym regułą lex posteriori derogat legi priori. W konsekwencji, w tego rodzaju przypadkach od chwili wejścia w życie nowego prawa stosować go należy do wszelkich stosunków, zdarzeń czy stanów rzeczy danego rodzaju: zarówno tych, które dopiero powstaną, jak i tych, które powstały przed wejściem w życie nowych przepisów, ale trwają w czasie dokonywania zmiany prawa ( por. S. Wronkowska, M. Zieliński – Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Wydawnictwo Sejmowe str. 84). Organy decyzyjnie orzekając już po zmianie przepisów nie mogły więc przyjąć, że przedsiębiorca nie uiścił opłaty za przejazd po drogach krajowych, skoro w trakcie kontroli ujawniono, że kierowca dysponował przedziurkowanym odcinkiem kontrolnym i przedziurkowaną winietą samoprzylepną, a jedynie stwierdzone w tym zakresie uchybienie polegało na nieumieszczeniu winiety na przedniej szybie pojazdu. Nie można więc zaakceptować poglądu, że istniały w dacie orzekania przesłanki do nałożenia kary pieniężnej za przejazd po drogach krajowych pojazdem bez uiszczenia należnej opłaty. Brak było bowiem podstaw ( w świetle nowej treści § 3 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia) do przyjęcia, że opłata drogowa nie została uiszczona. To stanowiło zaś przeszkodę do prowadzenia postępowania w tym przedmiocie, a w razie ujawnienia takich okoliczności po wszczęciu postępowania obligowało organ do jego umorzenia, czego jednak organy z naruszeniem treści art. 105 § 1 kpa nie uczyniły. Wbrew odmiennemu stanowisku organu odwoławczego w sprawie nie ma zdaniem Sądu odpowiedniego zastosowania wykładnia prawa wynikająca z tezy uchwały NSA z dnia 10 kwietnia 2006 r. sygn. akt I OPS 1/06/ONSA i WSA 2006/3/71), która została podjęta w sprawie gdy przepisy późniejsze były bardziej surowe i ich zastosowanie było dla strony niekorzystne. W uzasadnieniu tej uchwały NSA stwierdził, że gdy prawodawca wyraźnie nie rozstrzyga problemów intertemporalnych to przy rozstrzyganiu kwestii, czy dać pierwszeństwo zasadzie dalszego działania przepisów dotychczasowych, czy też zasadzie bezpośredniego działania przepisów nowych należy brać m.in. pod uwagę skutki jakie może wywołać przyjęcie jednej lub drugiej zasady. NSA w uchwale tej przyjął, że kary pieniężne podobne do wymierzonej zaskarżoną decyzją wynikają z przepisów o charakterze represyjnym, które z natury swej bliższe są prawu karnemu niż cywilnemu. Traktuje się je jako formy odpowiedzialności administracyjnej za czyny, które są nazywane deliktami administracyjnymi. Są to sankcje administracyjne o charakterze represyjnym, grożące za naruszenia zakazów wynikających z przepisów prawa administracyjnego. Zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego do takich przepisów powinny być stosowane standardy odnoszące się do prawa karnego. Na gruncie tego prawa daje się zaś pierwszeństwo zasadzie, w myśl której, w przypadku zmiany stanu prawnego pomiędzy zaistnieniem czynu a jego osądzeniem, należy stosować przepisy względniejsze tj. korzystniejsze dla sprawcy. Na gruncie niniejszej sprawy prowadzi to do zastosowania przepisów rozporządzenia w sprawie opłat w brzmieniu wynikającym w rozporządzeniu zmieniającego z dnia 15 października 2007 r. W konsekwencji nie było podstaw do przyjęcia w dacie orzekania przez organy obu instancji, że kierowca wykonujący transport drogowy w imieniu skarżącej nie uiścił opłaty za przejazd po drogach krajowych. Tym samym nie było też podstaw do nałożenia na skarżącą kary pieniężnej. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł o uchyleniu kontrolowanych decyzji jako wydanych z naruszeniem materialnoprawnych norm art. 92 ust. 1 i 4 w związku z art. 42 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Rozstrzygnięcie, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu prawomocności wyroku znajduje swą podstawę w art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania sądowego nie orzeczono, gdyż z ponoszenia tych kosztów skarżąca została zwolniona i ich nie poniosła.