II SA/Gl 725/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.),, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant referent - stażysta Marta Zasoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 sierpnia 2011 r. sprawy ze skargi R. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie robót budowlanych oddala skargę. Pismem z dnia 2 lutego 2010 r. R. K. wystąpiła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. (dalej PINB) z wnioskiem o zawieszenie, na podstawie art. 97 § 2 w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., postępowania w sprawie legalności robót budowlanych prowadzonych na działce nr [...] w P. przy ul. [...]. Wniosek ten został złożony po doręczeniu R. K. postanowienia PINB z dnia [...] r. nakładającego na nią, jako inwestora, obowiązków wskazanych w art. 49 b ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r, Prawo budowlane ( Dz. U. z 2006, Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Uzasadniając swój wniosek autorka wskazała, że w sprawie konieczne jest prawidłowe ustalenie stron postępowania. Jej zdaniem inicjator tego postępowania Z. G. nie przedstawił bowiem żadnych dokumentów uzasadniających posiadanie przez niego przymiotu strony. Żądanie zawieszenia postępowania R. K. ponowiła w piśmie z dnia 29 marca 2010 r. domagając się w nim rozstrzygnięcia jej wniosku w trybie procesowym. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] PINB, powołując się na art. 101 § 1 i § 3 k.p.a., odmówił zawieszenia przedmiotowego postępowania. W uzasadnieniu wskazał, że postępowanie w sprawie prowadzone jest z wniosku Z. G., który przedłożył odpis księgi wieczystej nr [...] wskazujący, iż jest on współwłaścielem położonej w P. nieruchomości składającej się z działki nr [...]. Ponadto powołał się na postanowienie Sądu Rejonowego w Z. z dnia [...] r., sygn. akt [...], zakazujące R. K. dokonywania wszelkich nakładów w postaci prac remontowych i nasadzeń składnika roślinnego na nieruchomości oznaczonej numerem geodezyjnym [...]. R. K. mimo skierowanego do niej wezwania nie przedłożyła aktualnego odpisu księgi wieczystej urządzonej dla przedmiotowej nieruchomości, który pozwoliłby na ustalenie innych stron postępowania. Tym samym – zdaniem organu - wniosek o zawieszenie postępowania nie mógł zostać rozpatrzony w oparciu o art. 98 § 1 k.p.a., bowiem postępowanie to nie zostało wszczęte na wniosek inwestora lecz Z. G. Z postanowieniem tym nie zgodziła się R. K., która w zażaleniu domagała się jego uchylenia oraz zawieszenia postępowania do czasu poprawnego oznaczenia stron procesowych i ustalenia, które dane zawarte w księgach wieczystych są aktualne. Zarzuciła oparcie rozstrzygnięcia na błędnych ustaleniach faktycznych dotyczących stron postępowania, bowiem nie jest one zgodne ze "stanem faktycznym i danymi zawartymi w ośmiu księgach wieczystych dotyczących tej samej nieruchomości". Ponadto żaląca się zarzuciła naruszenie zaskarżonym orzeczeniem art. 124 § 1 k.p.a. poprzez "dopuszczenie do udziału w sprawie i wysyłanie orzeczeń do osób nie będących stronami postępowania", w tym szczególności dopuszczenie do udziału w sprawie W. G., która jej zdaniem nie widnieje w żadnej z ksiąg wieczystych, ani w żadnym postanowieniu sądu stwierdzającym nabycie praw do spadku. W uzasadnieniu podniosła, że dane zawarte w księgach wieczystych zawierają rozbieżne dane dotyczące ustalenia następców prawnych byłych właścicieli przedmiotowej nieruchomości, co uzasadnia obligatoryjne zawieszenie postępowania w oparciu o art. 97 § 1 k.p.a. Organ tymczasem oparł się jedynie tylko na jednej księdze wieczystej. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej WINB) utrzymał w mocy orzeczenie organu I instancji. W podstawie prawnej orzeczenia powołał on art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 oraz art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W uzasadnieniu wskazał, że w sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek wskazanych w art. 97 § 1 k.p.a. Nie wystąpiła w niej także przesłanka z art. 98 § 1 k.p.a., bowiem postępowanie nie zostało wszczęte z wniosku Z. G. W skardze na to orzeczenie R. K. domagała się jego uchylenia, zawieszenia postępowania oraz poprawnego ustalenia czego ono dotyczy. Zarzuciła naruszenie postanowieniem WINB art. 97 § 4 k.p.a. (sic!) polegające na błędnej jego interpretacji i nieuwzględnieniu obligatoryjnych przesłanek zawieszenia postępowania, stwierdzając, że organy nie rozpoznały istoty sprawy obejmując postępowaniem wykonanie fundamentów pod budynek gospodarczy wybudowany 30 lat temu. Natomiast aktualnie na nieruchomości nie są prowadzone żadne roboty polegające na budowie budynku gospodarczego. Uzasadniając zgłoszone żądania oraz zarzuty podała, że Z. G. nie posiada żadnych praw spadkowych, bowiem otrzymał on już należną mu część masy spadkowej po swoim ojcu. Księgi wieczyste nie zawierają zaś wszystkich informacji dotyczących masy spadkowej przejętej przez ojca Z. G. Skarżąca wskazała wreszcie, że nadzór budowlany wymyślił sobie budowę budynku gospodarczego, który wybudowała zgodnie z prawem jej matka. Odpowiadając na skargę WINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Podał, że ustalenie praw spadkowych Z. G. do działki nie stanowiło bowiem zagadnienia wstępnego. Rozstrzygniecie sprawy nie jest bowiem uzależnione do rozstrzygnięcia tej spornej kwestii, sprawa ta została już także wyjaśniona czego dowodzą wpisy do działu II księgi wieczystej [...]. Tym samym jego zdaniem nie został naruszony art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., bowiem w tej księdze wieczystej Z. G. został ujawniony jako jeden ze współwłaścicieli działki nr [...]. Księga ta nie zawiera także żadnych wzmianek dotyczących jej niezgodności ze stanem faktycznym (winno być prawnym – przyp. Sąd) i dlatego zgodnie z zasada rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych sporną okoliczność należy uznać za niewymagającą dalszego rozstrzygnięcia. Bezzasadny jest także zarzut nierozpoznania istoty sprawy, bowiem zaskarżonym postanowieniem rozstrzygany był jedynie wycinek sprawy dotyczący jej zawieszenia. Co zatem idzie w chwili orzekania WINB mógł działać jedynie w tak zakreślonych ramach postępowania i nie mógł wypowiadać się w przedmiocie właściciwego postępowania toczącego się przed PINB. W piśmie procesowym z dnia 23 lipca 2010 r. skarżąca wniosła o "oddalenie odpowiedzi organu" podtrzymując swoje stanowisko dotyczące prowadzenia postępowania przez PINB w stosunku "do budowy budynku gospodarczego wymyślonego przez organ". Wskazała, że nigdzie i nikomu nie mówiła ani nie pisała, że wykonała fundamenty pod budynek gospodarczy. PINB natomiast błędnie uznał "istniejącą przenośną obmurówkę gnojownika i kompostownika" za fundament budynku gospodarczego. Organ I instancji nie rozpoznał także jej wniosku dotyczącego sprostowania protokołu oględzin z dnia 18 listopada 2009 r., który podpisała jedynie "jako dowód jej uczestnictwa w tej czynności". Wyjaśniła, że nie złożyła dokumentów wymaganych do legalizacji prowadzonej budowy, bowiem nie ma zamiaru budowania budynku gospodarczego. Skarżąca podała ponadto, że złożyła wniosek o sprostowanie błędnych zapisów w księgach wieczystych, ale postępowanie to nie zostało prawomocne zakończone. Toczy się także postępowanie spadkowe, które dowiedzie braku posiadania przez Z. G. oraz inne osoby praw do przedmiotowej nieruchomości, a zatem w niosek o zawieszenie postępowania był uzasadniony. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie mogła odnieść skutku. Wojewódzki Sąd Administracyjny kontrolując zaskarżone postanowienie, w aspekcie jego zgodności z prawem, jak nakazuje art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), uznał bowiem, że nie narusza ono przepisów prawa. Dodać należy, że kontrolę tę Sąd przeprowadził nie będąc związany, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej zwanej p.p.s.a.), zarzutami skargi, wskazaną w niej podstawą prawną oraz sformułowanymi w niej wnioskami. Przedmiotem postępowania wszczętego przez PINB były samowolnie wykonane przez skarżącą na działce nr [...] w P. roboty budowlane polegające na wykonaniu fundamentów pod budynek gospodarczy. Poddane kontroli Sądu postanowienie nie jest jednakże orzeczeniem rozstrzygającym istotę sprawy, bowiem dotyczyło ono jedynie kwestii wpadkowej związanej z rozpatrzeniem wniosku skarżącej o zawieszenie postępowania do czasu prawidłowego ustalenia jego stron. W tej kwestii przyjdzie skarżącej wyjaśnić, że postanowienia wydawane w toku postępowania stosownie do art. 123 § 2 k.p.a. dotyczą poszczególnych kwestii wynikających w jego toku, lecz nie rozstrzygają o istocie sprawy, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Tym samym kontrola Sądu nie może objąć kwestii materialnoprawnych nie związanych bezpośrednio z tym postanowieniem czy też prawidłowości ustaleń faktycznych na podstawie, których zostało wszczęte postępowanie w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych. Sąd kontrolą nie mógł wobec tego objąć kwestii poruszonych przez R. K. w skardze i jej piśmie z dnia 23 lipca 2010 r., które odnosiły się do bezprzedmiotowości postępowania prowadzonego przez PINB. Na marginesie przyjdzie jedynie zauważyć, że skoro skarżąca twierdzi, iż na działce nr [...] w P. nie są prowadzone żadne prace budowlane to niezrozumiałe dla Sądu jest wnioskowanie przez nią o zawieszenie toczącego się postępowania, a następnie kwestionowanie odmowy jego zawieszenia. Przechodząc po tych koniecznych wyjaśnieniach do kwestii rozstrzygniętej zaskarżonym aktem stwierdzić należy, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przewidują obligatoryjne zawieszenie postępowania z urzędu w przypadkach przewidzianych w art. 97 § 1 k.p.a. oraz fakultatywne zawieszenie postępowania na wniosek strony, na której żądanie zostało to postępowanie wszczęte ( art. 98 § 1 k.p.a.), a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. Żadna z tych sytuacji nie miała jednak miejsca w prowadzonej przez PINB sprawie. W pierwszym rzędzie wskazać należy, że zasadnie organ II instancji wywiódł, że w toczącym się postępowaniu nie wystąpiła żadna z przewidzianych w art. 97 § 1 k.p.a. przesłanek obligatoryjnego zawieszenia postępowania. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazać należy, że w tej sprawie nie wystąpiła w szczególności przesłanka wynikająca z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., (z pewnością ten przepis miała bowiem na myśli skarżąca). Zgodnie z tym unormowaniem organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Z pisma procesowego z dnia 23 lipca 2010 r. wynika, że zdaniem skarżącej zagadnieniem wstępnym wymagającym rozstrzygnięcia przed rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji było prawidłowe ustalenie kręgu współwłaścicieli działki nr [...]. Z akt sprawy wynika, że w dacie wszczęcia postępowania przed organem nadzoru budowlanego toczyła się w Sądzie Rejonowym w Z. sprawa o dział spadku, oznaczona sygnaturą [...], wszczęta z wniosku Z. G. i W. G., która dotyczyła m.in. działki nr [...]. Oceniając czy postępowanie o dział spadku stanowi zagadnienie wstępne w sprawie samowolnie prowadzonych przez R. K. robót budowlanych zgodzić się należy ze stanowiskiem WINB, że prawa Z. G. czy innych uczestników postępowania do spadku zostały już ustalone i ujawnione w urządzonej dla tej nieruchomości księdze wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Z. Tym samym nie może ulegać wątpliwości, że wynik toczącego się przed sądem powszechnym postępowania o dział spadku nie mógł stanowić zagadnienia wstępnego w sprawie samowolnie zrealizowanych robót budowlanych. Odnosząc się do twierdzeń skarżącej dotyczących toczonego przez nią postępowania dotyczącego sprostowania wadliwych wpisów w księdze wieczystej wskazać należy, że organ odwoławczy odnosząc się do zarzutów skargi zanalizował aktualne wpisy w księdze wieczystej nr [...] ustalając, że krąg współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości nie uległ zmianie. Dodać trzeba, że w art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2001 r, Nr 124, poz. 1361 ze zm. – dalej u.k.w.h.) ustanowione zostało domniemanie, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. W wyżej wskazanej księdze nie zostało również wpisane ostrzeżenie o niezgodności ujawnionego w niej stanu prawnego z rzeczywistym stanem prawnym (wpisane przez sąd z urzędu lub na wniosek). PINB nie mógł także zawiesić postępowania w sprawie na podstawie art. 98 § 1 k.p.a. bowiem nie toczyło się ono z wniosku skarżącej, lecz na wniosek Z. G. Gdyby nawet hipotetycznie zaakceptować stanowisko skarżącej, że wbrew wpisom w księdze wieczystej i wbrew domniemaniu prawnemu wynikającemu z art. 3 ust. 1 u.k.w.h. nie jest on współwłaścicielem przedmiotowej nieruchomości to zauważyć należy, że postępowanie przed organami nadzoru budowlanego w sprawie samowolnie zrealizowanych robót budowlanych toczyć się może także z urzędu. Wskazać wreszcie trzeba, że W. G. została także wskazana w cytowanej już kilkakrotnie księdze wieczystej jako współwłaścicielka działki nr [...] ( w [...] części). W tym stanie rzeczy skarga na mocy art. 151 p.p.s.a. podlegała oddaleniu.