II SA/Gl 726/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant specjalista Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz skarżącej kwotę 1.380 (tysiąc trzysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezydent Miasta R. decyzją z dnia [...], znak [...], wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 – dalej k.p.a.), w związku z art. 36 ust. 4 i 37 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 – dalej u.p.z.p.), w związku uchwałą Nr [...] Rady Miasta R. z dnia [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części miasta R. obejmującej obszar oznaczony symbolem MPZP 2, ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego z dnia [...], poz. [...], po przeprowadzeniu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, w związku z decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach nr [...] z dnia [...], przekazującą sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, ustalił M. P. jednorazową opłatę określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości w wysokości 45.990 zł w związku ze sprzedażą nieruchomości składającej się z działki numer [...]położonej w R. obręb O.. W decyzji podano m. in., że po wejściu w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dokonano sprzedaży ww. nieruchomości. Organ stwierdził, że operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego w niniejszej sprawie jest zgodny z przepisami prawa, a w szczególności z ustawą z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie j.t. Dz.U. z 2018 r., poz. 121 z późn. zm.) i rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r., Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.). Odwołanie od decyzji zostało wniesione przez pełnomocnika zobowiązanej do zapłaty przedmiotowej opłaty, który domaga się uchylenia decyzji organu I instancji w całości i merytorycznego zbadania sprawy oraz wydania decyzji kończącej postępowanie. W uzasadnieniu swojego stanowiska autor odwołania zarzucił naruszenie przez organ I instancji przepisów prawa procesowego, to jest art. 12 i art. 35 k.p.a. a także art. 17 Europejskiego Kodeksu Dobrej Praktyki Administracyjnej. Zakwestionował także stanowisko, iż zapis w planie świadczy o wartości nieruchomości i stwierdził, że wzrost wartości nieruchomości nie odnosi się do skutków prawnych wywołanych samym podjęciem uchwały w sprawie uchwalenia planu miejscowego, a jedynie do skutków faktycznych, za jakie należy uznać ewentualny związany z tym wzrost wartości nieruchomości. Przepisy uchwały nie mogą być podstawą roszczeń związanych z opłatą planistyczną. W dalszej części odwołania zarzucił naruszenie art. 1, 2, 32 Konstytucji i art. 4 Kodeksu Dobrej Praktyki Administracyjnej i Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej. Kolejny zarzut dotyczy naruszenia art. 36 ust. 4 u.p.z.p., poprzez niewłaściwe zastosowanie, przy przyjęciu, że wartość nieruchomości wzrosła wskutek wejścia w życie planu miejscowego, przy braku wskazania związku między zmianą planu a rzekomym wzrostem wartości nieruchomości oraz zobowiązania do zapłaty opłaty planistycznej, gdy wzrost wartości nie nastąpił i oparcie decyzji na operacie szacunkowym zawierającym błędy, nieuwzględniającym okoliczności faktycznych, takich jak nakłady poniesione przez właścicieli, związane z budowlanym przeznaczeniem tej nieruchomości. Dalsze zarzuty dotyczą naruszenia art. 37 ust. 1 u.p.z.p. i przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego oraz przepisów odnoszących się do gospodarki nieruchomościami. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej SKO) decyzją z dnia [...] znak [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu podano m. in., że operat szacunkowy jest prawidłowy. Jako dowód w sprawie podlega ocenie organu tak, jak każdy inny dowód, jednakże organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Ustalenia studium nie mogą wiązać organu w postępowaniu prowadzonym w sprawie indywidualnej. Przeznaczenie poszczególnych nieruchomości określa wyłącznie plan miejscowy. Uzbrojenie terenu nie jest brane pod uwagę przy ustalaniu wartości nieruchomości dla ustalenia renty planistycznej. Nie uwzględnia się tu części składowych nieruchomości. Skargę na powyższą decyzję złożyła przez pełnomocnika M. P., zaskarżając ją w całości i zażądała uchylenia decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciła, że decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania oraz prawa materialnego (podane wg oznaczeń jednostek redakcyjnych w wersji oryginalnej ze skargi): - art. 1, 2, 32 Konstytucji RP; - art. 2.2 , 4 Europejskiego Kodeksu Dobrej Praktyki Administracyjnej; - art. 41 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej; - art. 36.4., 37.1 u.p.z.p.; - art. 4.17, 150.1, 151.1, 153.1, 155.1.5.7, 175.1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 121 ze zm. – dalej u.g.n.); - § 38.1, 50.2, 51, 55.2, 56 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego; - art. 7, 9, 10, 15, 35, 36.1, 73, 76.1 w związku z art. 75.1, 77.1, 80, 107.3 k.p.a.; - punkt 3.1.2 oraz 5.3.3 Powszechnych Krajowych Zasad Wyceny, Krajowy Standard Wyceny Specjalistyczny; - punkt 2.2.4. Powszechnych Krajowych Zasad Wyceny (PKZW), Krajowy Standard Wyceny. W uzasadnieniu podano m. in., że w toku wadliwie przeprowadzonego postępowania zignorowano dokumenty i uwagi strony względem operatu. Bezprawnie zróżnicowano również sytuację mieszkańców dzielnicy w sposobie podejścia do unieważnionego wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach planu miejscowego z 2009 roku. Bezzasadnie przyjęto, że wartość nieruchomości wzrosła wskutek wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przy braku wskazania związku między zmianą planu a rzekomym wzrostem wartości nieruchomości. Nie uwzględniono nakładów poniesionych przez właścicieli związanych z budowlanym przeznaczeniem tej nieruchomości, takich jak doprowadzenie mediów, ogrodzenie, budynek zaplecza budowy. Wadliwie dobrano również nieruchomości porównawcze. Przy opisie nieruchomości rzekomo podobnych autorka posłużyła się materiałem porównawczym bez podania jego cech zindywidualizowanych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć częściowo z przyczyn odmiennych, niż w niej podane. Zgodnie z art. 36 ust. 4 u.p.z.p. jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Właściwy organ administracji publicznej zobowiązany jest w drodze decyzji administracyjnej do ustalenia opłaty planistycznej, gdy spełnione zostaną łącznie dwa warunki. Po pierwsze: w następstwie uchwalenia bądź zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wzrośnie wartość nieruchomości. Po drugie: zbycie nieruchomości przez jej właściciela nastąpi przed upływem 5 lat od dnia, w którym plan zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiana stały się obowiązujące (zob. wyrok NSA z 13 października 2016 r., sygn. II OSK 3359/14; art. 37 ust. 3 i 4 u.p.z.p.). W świetle art. 37 ust. 1 u.p.z.p. wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Organy w niniejszej sprawie oparły się na operacie rzeczoznawcy, który był podstawą wydanych decyzji. Faktem jest, że według dominującego orzecznictwa sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych nie obejmuje weryfikacji wiadomości specjalnych przedstawionych przez rzeczoznawcę w operacie szacunkowym. Operaty szacunkowe niewątpliwie oceniane są przez organy, a następnie przez sąd administracyjny pod względem spełnienia określonych warunków formalnych. Organ na podstawie tego dokumentu może też samodzielnie ocenić jego wartość dowodową, może także w razie potrzeby żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia tego dokumentu albo wyjaśnień co do jego treści. Ocena wartości dowodowej operatów jest możliwa przez organ administracji i sąd administracyjny w sytuacji, gdy prosta analiza ich treści budzi wątpliwości co do spójności, logiczności, zupełności, ścisłości, gdy dotyczy pominięcia istotnych dla ustalenia wartości nieruchomości elementów (tak wyrok NSA z 15 września 2016 r., sygn. II OSK 3065/14). Należy jednak zauważyć, że podobieństwo nieruchomości jest przy tym kategorią prawną, zdefiniowaną w art. 4 pkt 16 u.g.n. w zw. z art. 37 ust. 12 (poprzednio ust. 11) u.p.z.p. Zgodnie z nim przez nieruchomość podobną należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Wśród tych cech niewątpliwie powierzchnia ma duże znaczenie (tak też E. Klat – Górska, Komentarz do art. 4 u.g.n.; LEX-el.). Rzeczoznawca nie może jednak przy dokonywaniu wykładni przepisów zastępować i wyręczać organów. Te winny na podstawie dostępnej dokumentacji, w tym z uwzględnieniem operatu, dokonać wymaganych analiz i ich wyniki uzasadnić. Bezrefleksyjne przerzucenie tych obowiązków na rzeczoznawcę nie może zostać zaakceptowane. Tymczasem rzeczoznawca do porównania przyjął działki o dużej rozpiętości powierzchniowej: np. od 950 m2 do 20578 m2 (nienumerowany załącznik między s. 14 i 15 operatu). Organ I instancji szeroko opisywał zgromadzoną dokumentację, cytował przepisy mające zastosowanie w niniejszej sprawie, a nie podjął ww. analiz. To rozstrzygnięcie zaakceptowało SKO, także zadowalając się odesłaniem strony – co do zasady – do wypowiedzi rzeczoznawcy i przytaczając jedynie ogólnikowe formuły o poprawności operatu. Zwrócić należy uwagę, że operat rzeczoznawcy został sporządzony 10 czerwca 2017 r., a aktualizowany był pismem z 9 lipca 2018 r. Art. 156 ust. 4 u.g.n. zmieniony został przez art. 1 pkt 26 lit. b ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 1509), zmieniającej nin. ustawę z dniem 1 września 2017 r. Jednocześnie, art. 4 ust. 5 ww. ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. stanowi, że "Do potwierdzenia aktualności operatów szacunkowych sporządzonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy dokonywanego po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy art. 156 ust. 4 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Do potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego dołącza się kopię dokumentu ubezpieczenia, o którym mowa w art. 175 ust. 4 ustawy zmienianej w art. 1, aktualnego na dzień tego potwierdzenia. Z kolei przywołany art. 156 ust. 4 u.g.n. stanowi, że "Operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził, oraz dołączenie do operatu szacunkowego analizy potwierdzającej, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Po potwierdzeniu aktualności operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, w kolejnych 12 miesiącach, licząc od dnia upływu okresu, o którym mowa w ust. 3, chyba że wystąpią zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154." Powyższe wymagania nie zostały spełnione, skoro SKO decyzją z [...] uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Podstawą decyzji kasatoryjnej były m. in. wady operatu. W zaleceniach SKO jednak zobowiązało organ I instancji do wezwania rzeczoznawcy o uzupełnienie operatu. Stosowne pismo uzupełniające, które nawet nie zostało określone jako operat, bądź jego część, złożone zostało [...]. Trudno w tych okolicznościach uznawać, że wymagane ustalenia (tak ważne, skoro były podstawą uchylenia przez SKO poprzedniej decyzji organu I instancji), spełniły wymóg z art. 156 ust. 1 u.g.n. i zawarte zostały w operacie, który byłby potem zaktualizowany w wymaganej formie. Złożona aktualizacja operatu z dnia [...]. nawet nie odnosi się do pisma rzeczoznawcy z [...]., które rzekomo miało niwelować wytknięte przez SKO wady operatu i które zawiera pewne ustalenia merytoryczne, których zabrakło w samym operacie. Tymczasem, stosownie do art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują z urzędu lub na wniosek wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje jedną z najważniejszych zasad postępowania, jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności. Konsekwencją obowiązywania zasad praworządności i prawdy obiektywnej jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a., rozumianej jako ocena tego materiału na podstawie całokształtu zgromadzonych dowodów, następująca zgodnie z zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego (zob. między innymi: A. Wróbel, Komentarz do art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, Lex-el.; Cz. Martysz, Komentarz do art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Lex-el.). Wszystkie powołane wyżej przepisy znajdują na mocy art. 140 k.p.a. odpowiednie zastosowanie przed organem odwoławczym. Naruszenie wyżej wskazanych przepisów proceduralnych prowadzi w efekcie do naruszenia zasady praworządności (art. 6 k.p.a.) oraz pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), a także zasady z art. 11 k.p.a, który stanowi, że organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy. Sąd nie może przy tym dokonywać ustaleń za organy, a jedynie ocenia prawidłowość przeprowadzonego dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego. "Sprawowanie kontroli" w rozumieniu art. 1 p.u.s.a. oznacza bowiem pewnego rodzaju wtórność działań sądu wobec działań organów administracji. Rola sądu administracyjnego sprowadza się do badania (korygowania) działania lub zaniechania organów administracji publicznej, a nie zastępowania ich w załatwianiu spraw przez wydawanie końcowego rozstrzygnięcia w sprawie. Sąd administracyjny ocenia zgodność z prawem zaskarżonego aktu organu administracji publicznej, a nie zastępuje go w czynnościach (por. R. Hauser, Założenia reformy sądownictwa administracyjnego, Państwo i Prawo 1999, z. 12, s. 23). Sąd bierze przy tym pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydawania decyzji, a jego możliwości dowodowe są bardzo ograniczone (art. 106 §3 p.p.s.a.). Wszystkie te uchybienia ww. przepisom postępowania oraz art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego, do której zmierzają niektóre zarzuty skargi. Stan faktyczny nie został bowiem prawidłowo ustalony, a kontrola zastosowania prawa materialnego następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu. Zatem kontrola przestrzegania przez organy administracyjne norm prawa materialnego może być przeprowadzona dopiero w ostatniej kolejności (zob. wyrok NSA z 10 lutego 1981 r., sygn. SA 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7; T. Woś [red.], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 757 – 757). Z uwagi na naruszenie ww. przepisów prawa krajowego nie ma potrzeby powoływania tu analogicznych regulacji unijnych, wiążących się z funkcjonowaniem tzw. prawa do dobrej administracji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcia odpowiadały prawu materialnemu. Po wykonaniu prawidłowego operatu przez innego rzeczoznawcę należy go ocenić w sposób spełniający wymagania prawne, uwzględniając szczegółowe uwagi strony. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi (1380 zł) Sąd rozstrzygał w oparciu o art. 200 p.p.s.a. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.