II SA/Gl 727/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Ewa Krawczyk Sędziowie: WSA Rafał Wolnik WSA Iwona Bogucka (spr.) Protokolant: sekr. sąd. Elwira Massel po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2006 r. sprawy ze skargi E. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie opłat związanych ze wzrostem wartości nieruchomości uchyla zaskarżoną decyzję i orzeka, że nie podlega ona wykonaniu w całości. Jak wynika z akt sprawy, E. K. była właścicielką działki nr A o pow. [...] m2, położonej w K. oraz współwłaścicielką w 1/[...]części działki nr B w K., stanowiącej drogę. Aktem notarialnym z dnia [...] r. E. K. zbyła nieruchomość o numerze A oraz udział wynoszący 1/[...] część w działce B za cenę [...] złotych. Pismem z dnia [...] 2004 r. Burmistrz S. zawiadomił E. K. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku ze zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stronę poinformowano o możliwości zapoznania się z materiałem sprawy. W sprawie został sporządzony na zlecenie organu przez uprawnionego rzeczoznawcę operat szacunkowy. Wycena została dokonana na dzień [...] 2004 r. W operacie tym ustalono, że zgodnie z aktualnie obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego Sołectwa K. w Gminie S., zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej S. nr [...] z dnia [...] r., opublikowaną w Dz. Urz. nr [...], poz. [...] parcela A mieści się w jednostce oznaczonej symbolem [...] przeznaczonej pod zabudowę mieszkaniową. Zgodnie z uprzednio obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy S. zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy S. z dnia [...] r., nr [...], działka ta znajdowała się w jednostce [...], przeznaczonej pod uprawy polowe z rozproszoną zabudową zagrodową. Dla dokonania wyceny zastosowano podejście porównawcze i ustalono, że wartość działki przed zmianą planu wynosiła [...] zł, zaś po zmianie planu wartość ta wynosi [...] zł. Decyzją z dnia [...] r. Burmistrz S. ustalił jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości nr A wraz z 1/[...] udziału w parceli nr B położonych w K. w związku ze zmiana planu zagospodarowania przestrzennego, na kwotę [...] zł. Jako podstawa prawna podany został przepis art. 36 ust. 4 i art. 37 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § [...] uchwały Rady Miejskiej S. nr [...] z dnia [...] r. W uzasadnieniu wskazano, że w związku ze zmianą planu zagospodarowania, wartość parceli wzrosła o kwotę [...] zł, a strona zbyła tę nieruchomość przed upływem 5 lat od dnia, w którym zmiana planu stała się obowiązująca. Dla naliczenia opłaty z tego tytułu, zgodnie z § [...] cytowanej uchwały Rady Miejskiej S., przyjęto [...]% stawkę. W złożonym odwołaniu E. K. domagała się uchylenia wydanej decyzji. W uzasadnieniu podniosła, że organ nie poinformował strony o przeprowadzeniu dowodu z biegłego rzeczoznawcy, czym naruszył jej prawo do udziału w postępowaniu. Zignorowano przy tym treść innego dowodu w sprawie, jaki jest akt notarialny, a organ nie uzasadnił dokonanej oceny dowodów w sprawie. Skarżąca podała także, że nie dokonano właściwego ustalenia wartości nieruchomości przed zmianą planu. Na nieruchomości tej poczynione zostały nakłady przed zmianą planu, polegające na doprowadzeni mediów, co stanowiło duży koszt. Prawidłowe ustalenie różnicy między wartościami nieruchomości winno uwzględniać ten fakt, albowiem niezależnie od przeznaczenia działki w planie, doprowadzenie mediów zwiększa jej wartość. Nadto w odwołaniu zanegowano prawidłowość nałożenia opłaty na dotychczasowego właściciela a skarżąca podała, że w jej przekonaniu opłata ta winna być pobrana od właściciela aktualnego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu wyjaśniono, że opłata została nałożona zgodnie z przepisem art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Opłata ta obciąża zbywcę nieruchomości, co wynika z treści art. 36, czyniącego rozróżnienie między "właścicielem" i "aktualnym właścicielem" nieruchomości. Opłata naliczana jest w związku ze zbyciem przez właściciela, a zatem chodzi o właściciela dotychczasowego. Podstawą opłaty jest udokumentowany wzrost wartości działki. Wzrost ten stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu w dotychczasowym i zmienionym planie zagospodarowania przestrzennego. Wobec treści art. 27 ust. 1 ustawy, szacowanie wartości nieruchomości odbywa się w sposób przewidziany przepisami o gospodarce nieruchomościami, a zatem przez biegłego rzeczoznawcę, którego operat jest jedyną podstawą do ustalenia wartości działki. Organ odwoławczy podał także, że w postępowaniu zagwarantowane było prawo strony do czynnego udziału, albowiem organ dokonał stosownego zawiadomienia i pouczył o możliwości zapoznania się z aktami. W skardze do Sądu E. K. wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji, zarzucając, iż organ odwoławczy nie ustosunkował się do wszystkich zarzutów odwołania. W szczególności nie uzasadniono przyczyn zignorowania dowodu z zawartego w treści aktu notarialnego, nie dokonano także właściwego zbadania wartości nieruchomości przed zmianą planu miejscowego. Skarżąca podkreśliła, że dokonała nakładów na nieruchomość, zaś prawidłowe ustalenie wartości nieruchomości oznacza konieczność ustalenia wartości działki zarówno po jak i przed zmianą planu. Zarzuciła, że zarzut pozbawienia udziału w postępowaniu nie dotyczył braku informacji o prowadzonym postępowaniu administracyjnym, lecz pozbawienia udziału w przeprowadzaniu dowodu z opinii biegłego rzeczoznawcy. W końcu w ocenie skarżącej art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wskazuje osoby zobowiązanej do poniesienia opłaty, zaś taki obowiązek musi w państwie praworządnym wynikać z przepisu ustawy. Wobec braku postanowień ustawy w tym zakresie, nie jest możliwe nakładanie opłat, albowiem w kompetencji organów administracji nie leży uzupełnianie postanowień prawa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Nadto podniesiono, że nakłady poczynione przez stronę przed zmianą przeznaczenia nieruchomości w planie zagospodarowania nie mają wpływu na wysokość opłaty, ze względu na przepis art. 37 ust. 2 ustawy, przewidującym możliwość uwzględniania jedynie nakładów poniesionych po zmianie planu a przed zbyciem działki. Z operatu szacunkowego wynika natomiast, że wyceniając nieruchomość biegły przyjął istotne cechy mające wpływ na wartość, takie jak: przeznaczenie w planie, dojazd, powierzchnię, ukształtowanie terenu, utrudnienia w zabudowie lub uprawie. Wojewódzki Są Administracyjny rozważył, co następuje: Zgodnie z art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717), jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość określonej nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości. Zgodnie z art. 37 powoływanej ustawy, wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Opłata taka może być ustalona w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące. W odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych stosuje się przepisy o gospodarce nieruchomościami. W tym zakresie wycena wykonywana jest przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego, zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W rozpatrywanej sprawie okolicznościami bezspornymi jest, że przed upływem 5 lat od zmiany planu zagospodarowania przestrzennego, skarżąca sprzedała nieruchomość, która zmieniła swoje przeznaczenie, uprzednio położona w jednostce przeznaczonej pod uprawy polowe z rozproszoną zabudową, została przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Naliczona przez organy opłata została ustalona w oparciu o stawkę procentową nie przekraczającą ustawowego limitu 30 % a wartość nieruchomości została określona na dzień sprzedaży. W tym zakresie należy zatem dokonane czynności organów ocenić jako prawidłowe i legalne. Nieuzasadnione w ocenie Sądu jest zarzut skarżącej, co do wadliwości obciążenia sprzedawcy obliczoną opłatą z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Jest niewątpliwe, że opłata ta jest pobierana od osoby sprzedającej nieruchomość, regulacje zawarte bowiem w art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym regulują różne sytuacje faktyczne, jakie mogą mieć miejsce w związku ze zmianą przeznaczenia nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego. Skutki takiej zmiany przeznaczenia mogą zarówno obniżać jak i podnosić wartość nieruchomości. W związku z tymi odmiennymi sytuacjami przepisy prawa albo uprawniają właściciela nieruchomości, ponoszącego z tego tytułu szkodę, do żądania odszkodowania, albo też nakładają na niego obowiązek uiszczenia opłaty, jeżeli zbywając nieruchomość przed upływem 5 lat uzyskuje w rezultacie wyższą cenę, niż uzyskałby za nieruchomość o innym przeznaczeniu. Nie ulega wątpliwości w przekonaniu Sądu, że beneficjentem przeprowadzony zmian w planie jest w tym przypadku właściciel zbywający grunt i brak jest podstaw do obciążania opłatą nabywcy nieruchomości. Zwrot tej opłaty następuje na rzecz aktualnego właściciela w przypadku, gdy dojdzie do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w sprawie planu miejscowego, co jest uzasadnione faktem, że na skutek stwierdzenia nieważności planu nabywca nieruchomości nie może wykorzystywać jej na cele, w jakich ją nabył. Sąd nie podzielił także zastrzeżeń skarżącej co do naruszenia jej prawa do czynnego udziału w postępowaniu, w tym do uczestniczenia w przeprowadzaniu dowodu z biegłego. Skarżąca miała możliwość, albowiem została o niej pouczona, zapoznania się z aktami sprawy i zebranym w nich materiałem, w tym ze sporządzonym operatem szacunkowym. Do operatu tego mogła wnosić zastrzeżenia w postępowaniu odwoławczym, albowiem nie przysługiwały jej jakieś odrębne środki zaskarżenia kierowane bezpośrednio przeciwko sporządzonemu operatowi. Należy w tym miejscu podzielić stanowisko organów obu instancji, iż operat sporządzony przez biegłego rzeczoznawcę może być jedynym sposobem ustalenia wartości nieruchomości, w szczególności nie może go zastąpić dowód z aktu notarialnego sprzedaży działki. Sad zawraca przy tym uwagę, iż wartość działki ustalona przez rzeczoznawcę dla nieruchomości o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową nie odbiega zasadniczo od wartości przyjętej przez kontrahentów, działka została przez skarżącą sprzedana za kwotę [...] zł, a w operacie przyjęto na dzień jej sprzedaży wartość [...]zł. Za istotny dla sprawy Sąd uznał natomiast zarzut dotyczący wpływu ewentualnych nakładów poczynionych przez skarżącą na nieruchomość przed zmianą jej przeznaczenia w planie zagospodarowania. Zarzut ten był podnoszony już w postępowaniu odwoławczym i złożony operat szacunkowy winien być oceniony przy jego uwzględnieniu. Wysokość opłaty jest bowiem obliczana w stosunku procentowym od kwoty stanowiącej różnicę wartości działki przed i po zmianie jej przeznaczenia w planie. Podnoszony przez organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę argument z treści art. 37 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie modyfikuje tej zasady. Odnosił się on bowiem do sytuacji, gdy nakłady poczynione po zmianie planu, nie mogły być uwzględnione przy obliczaniu różnicy wartości. W tym zakresie ustawodawca przewidział zatem możliwość obniżenia już obliczonej opłaty o wartość nakładów. Należy zgodzić się ze skarżącą, że dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości konieczne jest uwzględnienie takich jej parametrów, które w wymiarze rynkowym wpływają na cenę. Jakkolwiek w wykonanym operacie na str. [...] zaznaczono, iż przy wyborze podejścia oraz metody wyceny uwzględniono m. in. stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, to jednak z treści operatu, w szczególności z tabel na str. [...]-[...] nie wynika, aby takie kryterium zostało wyróżnione. Brak jest zatem podstaw do przyjęcia, że biegły ustalając wartość działki w poprzednio obowiązującym planie, uwzględnił wartość ewentualnie poczynionych na nią nakładów, jakie wymienia w swych pismach skarżąca. Okoliczność ta winna zostać przez organ odwoławczy zweryfikowana, ma ona bowiem znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Nie można bowiem uznać, że nakłady poczynione na nieruchomość nie mają wpływu na jej wartość, jeżeli nieruchomość ta przed zmianą planu położona była w jednostce "uprawy polowe z rozproszoną zabudową zagrodową" i zlokalizowana w sąsiedztwie domów jednorodzinnych i pól. Taki stan faktyczny nie wykluczał zabudowy zagrodowej, a zatem ewentualne uzbrojenie działki mogło mieć wpływ na jej cenę, co winno zostać zweryfikowane przez biegłego rzeczoznawcę w sporządzonym operacie. Mając na uwadze przedstawione argumenty Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c w związku z art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270), orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania nie orzeczono wobec braku stosownego wniosku skarżącej w tym zakresie, złożonego do zamknięcia rozprawy.