II SA/Gl 727/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk (spr.), Sędzia WSA Renata Siudyka, Protokolant specjalista Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2019 r. sprawy ze skargi W. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. Prezydent Miasta T. decyzją z dnia [...] odmówił W. D. (dalej zwanemu: skarżącym) przyznania zasiłku celowego specjalnego z przeznaczeniem za zakup żywności oraz butów dla skarżącego i jego córki. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że rodzina skarżącego składająca z dwóch osób tj. skarżącego i jego córki utrzymuje się z emerytury skarżącego, która po potrąceniach komorniczych na poczet zaległych alimentów wynosi 1.357,61 zł. i świadczenia alimentacyjnego córki w wysokości 500 zł. Łączny dochód rodziny wynosi 1.857,61 zł. miesięcznie i przekracza ustawowe kryterium dochodowe wynikające z art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej wynoszące 1.056 zł. W związku z tym organ rozważył możliwość przyznania pomocy w oparciu o art. 41 ustawy o pomocy społecznej w formie specjalnego zasiłku celowego i wskazał, że posiada wewnętrzne zasady przyznawania świadczeń, które uwzględniają posiadane środki finansowe na realizację zadań z pomocy społecznej w 2019 r. Według tych zasad zasiłki celowe specjalne przyznawane są tylko na częściowe pokrycie kosztów leków i leczenia oraz na zakup opału, jeżeli dochód nie przekracza 150% kryterium dochodowego. Tymczasem w odniesieniu do skarżącego dochód jego rodziny wyniósł 1.857,61 zł. i przekroczył 150% kryterium dochodowego (tj. kwotę 1.584,71 zł.). Od powyższej decyzji skarżący wniósł odwołanie. W dodatkowym piśmie skarżący wyjaśnił, że jego ciężka sytuacja finansowa i prawna spowodowana jest tym, że jako właściciel firmy budowlanej odmówił wystawienia fałszywych faktur oraz wręczenia łapówki, przez co jego firma została usunięta z budowy bez zapłaty kwoty 3.000.000 zł. Skarżący uważa, że stał się ofiarą grupy przestępczej tzw. "białych kołnierzyków" czego dowodem ma być reportaż filmowy wykonany w sierpniu 2018 r. przez dziennikarzy śledczych. Zaskarżoną decyzją Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium przedstawiło najpierw dotychczasowy przebieg postępowania, a także przywołało poczynione przez organ I instancji ustalenia wynikające z przeprowadzonego w dniu 3 stycznia 2019 r. wywiadu środowiskowego. Kolegium przedstawiło następnie podstawę materialnoprawną decyzji, wskazując, że w myśl art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Zgodnie z art. 2 ust. 1 tej ustawy, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. W myśl art. 8 ust. 1 tej ustawy prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje: 1) osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 701 zł., 2) osobie w rodzinie, w której dochód na osobę nie przekracza kwoty 528 zł., 3) rodzinie, której dochód nie przekracza sumy kwot kryterium dochodowego na osobę w rodzinie - przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2 -15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej. Kolegium przywołało także art. 39 ustawy o pomocy społecznej, wskazując, że zgodnie z tym przepisem zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Zasiłek celowy może być w szczególności przyznany na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Z kolei w myśl art. 41 ustawy o pomocy społecznej w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany: 1) specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi; 2) zasiłek okresowy, zasiłek celowy lub pomoc rzeczowa, pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku lub wydatków na pomoc rzeczową. Kolegium odnotowało, że organ I instancji rozważył przyznanie pomocy w trybie art. 41 ustawy, przy czym rozstrzygnięcie dotyczące specjalnego zasiłku celowego ma charakter uznaniowym, a pole do podejmowania decyzji uznaniowej otwiera się dopiero po potwierdzeniu zaistnienia przesłanki w postaci szczególnie uzasadnionych przypadków. Brak tej przesłanki obliguje organ do odmowy świadczenia. Kolegium podkreśliło przy tym, że pomoc jaką udziela ośrodek pomocy społecznej jest uzależniona nie tylko od potrzeb wnioskodawcy ale także od możliwości finansowych ośrodka. Kolegium uznało, że przyznanie pomocy na podstawie art. 41 ustawy o pomocy społecznej nie jest uzasadnione, gdyż organ I instancji posiada wewnętrzne zasady przyznawania świadczeń, które uwzględniają posiadane środki finansowe na realizację zadań pomocy społecznej w 2019 r. Według tych zasad zasiłki celowe specjalne przyznawane są tylko na częściowe pokrycie kosztów leków i leczenia oraz na zakup opału, jeżeli dochód nie przekracza 150 % kryterium dochodowego wynoszącego 1.584 zł. Tymczasem dochód rodziny skarżącego wyniósł 1.857,61 zł., co oznacza, że skarżący nie spełnił przesłanek do przyznania zasiłku celowego specjalnego. W konsekwencji Kolegium uznało, że decyzja wydana w ramach uznania administracyjnego, zasługuje na utrzymanie w mocy. Skarżący nie zgodził się z rozstrzygnięciem Kolegium. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wskazał, że decyzję Kolegium jako krzywdzącą wobec niego i jego córki zaskarża w całości. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, przedstawiając argumentację zbieżną z uzasadnieniem zaskarżonej decyzji. Na rozprawie skarżący wskazał, że jego trudna sytuacja wynika z nieuwzględniania żądań mafii, a także wniósł o dopuszczenie jako dowód filmu dostępnego na stronach internetowych pt. [...] Sąd oddalił ten wniosek. Skarżący ponadto podał, że jego emerytura wynosi 570 zł. 96 gr. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107, t.j. ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2018 r., poz. 1302, t.j. ze zm. ) dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przedstawiona tutaj regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji, odmawiającą skarżącemu przyznania zasiłku celowego specjalnego z przeznaczeniem na zakup żywności oraz butów dla skarżącego i jego córki. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji zgodnie ze wskazanymi powyżej kryteriami Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, iż skarga nie jest zasadna. Skarga nie zasługuje również na jej uwzględnienie z przyczyn, które Sąd obowiązany był wziąć pod uwagę działając z urzędu. W tym miejscu wskazać należy, iż stan faktyczny sprawy został zaprezentowany przy okazji omawiania dotychczasowego przebiegu objętego skargą postępowania. W ocenie Sądu brak jest zatem uzasadnionych podstaw do jego ponownego przedstawiania w tej części uzasadnienia, a po szczegółowym zbadaniu akt administracyjnych poczynione ustalenia dotyczące stanu faktycznego Sąd przyjmuje jako własne. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (obecnie: t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1507 z późn. zm., dalej w skrócie "u.p.s." lub "ustawa") Zgodnie z art. 39 ust. 1 i 2 ustawy zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Zasiłek celowy jest świadczeniem pieniężnym (art. 36 pkt 1 lit c. u.p.s.) zależnym od spełnienia kryterium dochodowego określonego przez ustawodawcę w art. 8 ust. 1 u.p.s., które w przypadku rodziny wynosi 528 zł. na osobę, co w rodzinie składającej się z dwóch osób daje kwotę 1056 zł. Z ustaleń poczynionych przez organy, nie kwestionowanych przez skarżącego w odwołaniu ani w skardze wynika, że dochód w rodzinie skarżącego składającej się z dwóch osób wyniósł 1.857,61 zł., a zatem kryterium to przekracza. W takiej sytuacji prawidłowo organy rozważyły wniosek skarżącego w kontekście art. 41 pkt 1 u.p.s. Przepis ten stanowi, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Przy czym, co wymaga podkreślenia, zasiłek ten, tak jako zasiłek celowy, jest związany, co do zasady, głównie z bieżącymi, aktualnymi potrzebami osoby ubiegającej się o pomoc społeczną. Istota sporu w rozpoznawanej sprowadza się do tego, czy organy prawidłowo uznały, że w ustalonym stanie faktycznym w odniesieniu do skarżącego nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 41 pkt 1 u.p.s. W związku z tym należy zauważyć, że decyzja wydawana w omawianej sytuacji ma charakter uznaniowy. Sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ogranicza się natomiast wyłącznie do sprawdzenia, czy nie zostały przekroczone jego granice. W ocenie Sądu w niniejszym przypadku takie przekroczenie granic uznania nie wystąpiło. W sprawie wyjaśniona została sytuacja skarżącego oraz wskazane zostały wyraźnie powody zajętego stanowiska i wydanego rozstrzygnięcia. Trudnej sytuacji materialnej skarżącej żaden z organów nie zanegował. Okoliczność ta nie wystarcza jednak do przyznania specjalnego zasiłku celowego na zaspokojenie wskazanej we wniosku potrzeby. Uznaniowy charakter decyzji wydawanej w oparciu o art. 41 pkt 1 u.p.s. oznacza, że o uwzględnieniu wniosku, poprzez dokonanie określonej oceny danego stanu faktycznego pod kątem występowania w nim owych "szczególnie uzasadnionych przypadków", decyduje wyłącznie organ. Przywoływany tutaj przepis reguluje instytucję wyjątkową, a zatem okoliczności, w jakich dochodzi do przyznania specjalnego zasiłku celowego, muszą być szczególnie oczywiste. (zob. wyrok NSA z dnia 7 sierpnia 2019 r., sygn. I OSK 4406/18, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Jednocześnie należy zauważyć, że "szczególnie uzasadnione przypadki" to pojęcie niedookreślone, a jego stosowanie ma charakter ocenny. W świetle art. 41 u.s.p. o możliwości przyznania świadczenia nie decyduje dochód wnioskodawcy, lecz sytuacja życiowa, w której się znalazł. Sytuacja ta musi jednak wyraźnie odbiegać od typowych sytuacji osób kwalifikujących się do otrzymania pomocy społecznej przy spełnieniu kryterium dochodowego. W judykaturze i doktrynie przyjmuje się, że szczególnie uzasadniony przypadek to taka sytuacja życiowa osoby lub rodziny, która ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwala stwierdzić, że aż tak drastyczne, tak dotkliwe w skutkach i tak daleko ingerujące w plany życiowe zdarzenia, nie należą do zdarzeń codziennych, ani nawet do zdarzeń nadzwyczajnych. Są to zdarzenia występujące zupełnie okazjonalnie, wymagające wielu niefortunnych zbiegów wydarzeń, wykraczające poza możliwości ludzkiej zapobiegliwości (por. wyroki NSA: z 28 sierpnia 2008 r. sygn. akt I OSK 1416/07; z 14 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 1496/10; z 12 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 164/11, z 26 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 1622/11 i I OSK 1623/11; z 2 sierpnia 2012 r. sygn. akt I OSK 336/12; http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). W ocenie Sądu analiza materiału dowodowego zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie nie pozwala na uznanie, aby taki szczególnie uzasadniony przypadek wystąpił w stosunku do skarżącego. Sytuacja skarżącego jest bez wątpienia trudna, jednak skarżący upatruje jej przyczyny w zdarzeniach sprzed wielu lat związanych z prowadzoną wówczas działalnością gospodarczą. W ocenie Sądu stan, w którym znajduje się obecnie skarżący i jego rodzina nie stanowi sytuacji nagłej, gdyż nie wiąże się z gwałtownym i zarazem drastycznym pogorszeniem się sytuacji skarżącego. Ponadto problemy zdrowotne, na które skarżący wskazał w trakcie wywiadu środowiskowego (karta 14 akt administracyjnych organu I instancji) nie mają charakteru odosobnionego i niespotykanego. Do stwierdzenia, że zaistniał szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 41 pkt 1 u.s.p. nie wystarczą także twierdzenia skarżącego, że sytuacja, w której się on obecnie znajduje nie została przez niego zawiniona. Nie można pomijać także i tego, że organy administracji działają w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona. Zatem tylko w tak wyznaczonych granicach muszą i mogą realizować cele powierzone im w ustawie o pomocy społecznej. Z uwagi zaś na szczupłość pozostających w ich dyspozycji środków finansowych są upoważnione do ograniczenia rozmiaru przyznawanych świadczeń, które to świadczenia muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbę osób wymagających wsparcia. Na tę okoliczność wielokrotnie zwracano uwagę w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 19 czerwca 2007 r. sygn. akt I OSK 1464/2006, z dnia 25 stycznia 2008 r. sygn. akt I OSK 624/07, z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt I OSK 2502/18, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). W sytuacji ograniczonych środków przeznaczanych na cele pomocy społecznej i stale wzrastającej liczby osób ubiegających się o jej uzyskanie, konieczne jest stworzenie gradacji potrzeb tych osób i powiązanie jej z możliwościami finansowymi ośrodków pomocy społecznej. W tym kontekście należy odnotować, że organ pierwszej instancji wyjaśnił, w jaki sposób dysponuje dostępnymi środkami. Bez wątpienia środki te nie są wystarczające do zaspokojenia wszystkich zgłaszanych potrzeb. Okoliczność ta jest powszechnie znana i w realiach rozpoznawanej sprawy nie wymagała dodatkowego dowodzenia. Konsekwencją ograniczonej ilości posiadanych środków jest konieczność wnikliwej oceny sytuacji każdej osoby wnioskującej o pomoc i przyznania pomocy osobom najbardziej tego potrzebującym, za które organ I instancji uznaje te osoby, których dochody nie przekraczają 150 % obowiązującego kryterium dochodowego. Organ równolegle stosuje również hierarchię zgłaszanych potrzeb, uznając za priorytetowe te potrzeby, które dotyczą leków, leczenia oraz zakupu opału. W ocenie Sądu taka gradacja potrzeb znajduje obiektywne uzasadnienie, a jej stosowanie mieści się w granicach uznania dotyczących przyznawania specjalnego zasiłku celowego. W kontekście podanej przez skarżącego na rozprawie wysokości emerytury zauważyć należy, że dotychczas skarżący nie kwestionował ustaleń poczynionych w tym zakresie przez organy, zaś ewentualna zmiana sytuacji dochodowej mająca miejsce dopiero na etapie postępowania przed sądem administracyjnym nie daje podstaw do podważania legalności kontrolowanych decyzji administracyjnych. Natomiast zmiana taka może stanowić potencjalną podstawę do wystąpienia do właściwego organu z nowym wnioskiem o przyznanie świadczenia. W ocenie Sądu z akt administracyjnych wynika, że postępowanie przed organami zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, a w rozpoznawanej sprawie organy obu instancji dokonały prawidłowych ustaleń co do stanu faktycznego oraz w sposób prawidłowy oceniły zebrany w sprawie materiał dowodowy. Motywy podjętych rozstrzygnięć zostały natomiast wystarczająco uzasadnione w decyzjach. Mające zastosowanie w sprawie przepisy prawa materialnego zostały także należycie zinterpretowane i zastosowane. Sąd nie doszukał się też innych naruszeń przepisów prawa materialnego, czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonych decyzji. W związku z powyższym brak podstaw do tego, aby przyjąć, że organy orzekające w niniejszej sprawie dopuściły się przekroczenia granic uznania administracyjnego, a także aby naruszyły normy prawne wynikające z przepisu art. 41 u.p.s. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę za niezasadną i na zasadzie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.