II SA/Gl 728/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.),, Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant specjalista Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 marca 2017 r. sprawy ze skargi K. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania dowodu osobistego oddala skargę. Dnia [...] r. drogą elektroniczną K. M. zam. w R. przy ul. [...] złożył do Prezydenta R. wniosek o wydanie dowodu osobistego. Przyczyną, zdaniem wnoszącego było zniekształcenie twarzy na poprzednio wydanym dokumencie. Pismem z dnia [...] r. organ powiadomił K. M., że dołączone do wniosku zdjęcie nie odpowiada wymaganiom prawa. W szczególności nie spełnia wymagań określonych w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 29 stycznia 2015 r. w sprawie wzoru dowodu osobistego oraz sposobu i trybu postępowania w sprawach wydawania dowodów osobistych, ich utraty, uszkodzenia, unieważnienia i zwrotu (Dz. U. poz. 212). Zgodnie z § 7 ust. 1 tego aktu "do wniosku załącza się kolorową fotografię osoby ubiegającej się o wydanie dowodu osobistego o wymiarach 35 x 45 mm, wykonaną na jednolitym jasnym tle, mającą dobrą ostrość oraz odwzorowującą naturalny kolor skóry, obejmującą wizerunek od wierzchołka głowy do górnej części barków, tak aby twarz zajmowała 70-80% fotografii, pokazującą wyraźnie oczy, zwłaszcza źrenice, i przedstawiającą osobę w pozycji frontalnej, bez nakrycia głowy i okularów z ciemnymi szkłami, patrzącą na wprost z otwartymi oczami nieprzesłoniętymi włosami, z naturalnym wyrazem twarzy i zamkniętymi ustami". Na dostarczonym przez wnioskodawcę zdjęciu (w postaci pliku) twarz zajmuje więcej niż 80 % powierzchni zdjęcia. To uniemożliwia zaś prawidłowe przeniesienie obrazu na dokument. W dalszej korespondencji organ wyjaśniał wnioskodawcy sposób pracy systemu "Źródło" który jest stosowany do przygotowywania zdjęć do dowodów osobistych. Brak właściwych parametrów zdjęcia uniemożliwia nałożenia tzw. "maski" co z kolei uniemożliwia naniesienie zdjęcia na dokument tożsamości. Dnia [...] r. K. M. przesłał kolejne 5 fotografii w postaci plików. Różnią się one proporcjami twarzy do obszaru całego zdjęcia. Pismem z dnia [...] r. organ zwrócił się do K. M. o dostarczenie zdjęć odpowiadających przepisom prawa, w szczególności na jednolitym jasnym tle, bez cieni. Wyznaczył jednocześnie termin 7 dniowy do dokonania tej czynności. Pismem przesłanym drogą elektroniczną dnia [...]r. K. M. zwrócił się o przedłużenie tego terminu do [...]r. Zgodę na takim termin wyraził organ, przy czym uznał ten termin jako ostateczny. Dnia [...]r. drogą elektroniczną K. M. przesłał kolejną fotografię. Pismem z dnia [...]r. organ powiadomił wnioskodawcę, że przesłana fotografia nie odpowiada przepisom prawa, gdyż po usunięciu cieni za uszami twarz obejmuje mniej niż 70 % powierzchni fotografii. Pismo to stanowiło także informację o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym. Dnia [...] r. K. M. przesłał drogą elektroniczną kolejnych 5 fotografii. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta R. odmówił K. M. wydania dowodu osobistego. Powołał się przy tym na art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 6 sierpnia 2010 r. o dowodach osobistych. Wskazał, iż do dnia wydania decyzji wnioskodawca nie dostarczył prawidłowej fotografii. Dotyczyło to również fotografii przesłanych [...] r., gdyż nie zachowano w nich linii oczu i brody. Odwołanie od tej decyzji złożył K. M.. Zarzucił organowi administracji naruszenie art. 7 i 31 ust. 2 Konstytucji RP poprzez wykroczenie przez organ poza granice prawa i wymaganie fotografii zachowującej linię oczu i brody oraz by wizerunek nie zawierał cieni za uszami. Ta sama okoliczność zdaniem odwołującego się narusza art. 6 kodeksu postępowania administracyjnego, art. 29 ust. 1 i 32 ust. 1 ustawy o dowodach osobistych oraz § 7 wspomnianego wcześniej rozporządzenia z dnia 29 stycznia 2015 r. Decyzją z dnia R. r. nr [...] Wojewoda [...] utrzymał skarżoną decyzję w mocy uznając, iż zarówno ustalenia poczynione przez organ I instancji, jak i wywiedzione z nich skutki prawne są prawidłowe. Skargę na tę decyzję do tutejszego Sądu złożył K. M.. Domagając się uchylenia rozstrzygnięć organów obu instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania podniósł zasadniczo argumentację wskazaną wcześniej w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Dodatkowo zarzucił naruszenie: - art. 106 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez zwrócenie się o zajęcie stanowiska przez inny organ podczas gdy żaden przepis prawa nie przewiduje współdziałania przed wydaniem dowodu osobistego, - art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 157 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niepodjęcie działań w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skarżący w szczególności wskazał, iż przy podejmowaniu rozstrzygnięcia organy administracji posługiwały się nieznanymi prawu pojęciami jak RDO, maska i instrukcja wykonywania zdjęć do dokumentów paszportowych i dowodów osobistych. Wskazał również, że w jego ocenie przynajmniej jedna z przesłanych jedenastu fotografii spełnia wymagania ustawowe. Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sad dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną. Dowód osobisty, zgodnie z art. 24 ustawy z dnia 6 sierpnia 2010 r. o dowodach osobistych (Dz. U. z 2016 r. poz. 391) wydaje się na wniosek. Wymagania formalne tego wniosku szczegółowo określają art. 28 i 29 ustawy. Z punktu widzenia rozpatrywanej sprawy szczególne znaczenie ma ten ostatni przepis, który w ustępie 1 określa wymagania, jakim powinna odpowiadać załączona do wniosku fotografia. Otóż musi być to fotografia aktualna, odzwierciedlająca, w sposób niebudzący uzasadnionych wątpliwości, wizerunek twarzy osoby ubiegającej się o wydanie dowodu osobistego przedstawiający ją bez nakrycia głowy i okularów z ciemnymi szkłami. Szczegóły reguluje § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 29 stycznia 2015 r. w sprawie wzoru dowodu osobistego oraz sposobu i trybu postępowania w sprawach wydawania dowodów osobistych, ich utraty, uszkodzenia, unieważnienia i zwrotu (Dz. U. poz. 212). Zgodnie z tym przepisem "do wniosku załącza się kolorową fotografię osoby ubiegającej się o wydanie dowodu osobistego o wymiarach 35 x 45 mm, wykonaną na jednolitym jasnym tle, mającą dobrą ostrość oraz odwzorowującą naturalny kolor skóry, obejmującą wizerunek od wierzchołka głowy do górnej części barków, tak aby twarz zajmowała 70-80% fotografii, pokazującą wyraźnie oczy, zwłaszcza źrenice, i przedstawiającą osobę w pozycji frontalnej, bez nakrycia głowy i okularów z ciemnymi szkłami, patrzącą na wprost z otwartymi oczami nieprzesłoniętymi włosami, z naturalnym wyrazem twarzy i zamkniętymi ustami". Wymagania stawiane takim fotografiom wynikają przede wszystkim z mechanizmu przygotowywania w Polsce dokumentów tożsamości. Nie są one bowiem sporządzane w siedzibie organu gminy tylko przesyłane systemem teleinformatycznym do Rejestru Dowodów Osobistych (art. 56 ustawy o dowodach osobistych). Możliwość wprowadzenia obrazu do systemu jest zaś uzależniona od spełniania przez obraz odpowiednich wymagań technicznych (np. odnośnie jednolitości tła). Oceny w tym zakresie dokonuje w praktyce system elektroniczny. Dołączenie do wniosku o wydanie decyzji fotografii nie spełniających prawem określonych wymagań skutkuje odmową wydania dowodu osobistego (art. 32 ust. 1 ustawy). W rozpatrywanej sprawie skarżący niezadowolony ze swego wizerunku we wcześniej wydanym dowodzie osobistym wystąpił o zmianę dowodu osobistego dołączając fotografie (w trakcie postępowania dosyłając kolejne). Informacja zawarta w pliku nie zawiera danych o tym kto to zdjęcie sporządził, można zatem przypuszczać, iż są to fotografie wykonywane przez skarżącego (lub inną osobę) w sposób amatorski. Jak wynika z akt administracyjnych organ dokonywał oceny, czy przesłane fotografie spełniają wymagania wynikające z § 7 ust. 1 rozporządzenia z dnia 29 stycznia 2015 r., przy czym organ wskazywał konkretne wady przesłanego obrazu (w tym proporcji twarzy do całości obrazu, występowanie cieni, czy wreszcie niejednolitość tła. Zatem prawidłowo organ zastosował rozwiązanie przewidziane w art. 32 ust. 1 ustawy o dowodach osobistych i odmówił wydania skarżącego dokumentu. W konsekwencji należy uznać, iż zarzuty dotyczące naruszenia art. 6 kodeksu postępowania administracyjnego, art. 29 ust. 1 i 32 ust. 1 ustawy o dowodach osobistych oraz § 7 wspomnianego wcześniej rozporządzenia z dnia 29 stycznia 2015 r. Trudno zatem mówić również o naruszeniu przepisów Konstytucji RP skoro organy działały na podstawie i w granicach prawa. W związku z tym, że organy działały na podstawie i w granicach prawa bezzasadne są zarzuty naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 157 kodeksu postępowania administracyjnego. Niezrozumiały jest zarzut naruszenia art. 106 kodeksu postępowania administracyjnego. W kontrolowanym postępowaniu nie miało miejsca współdziałanie Prezydenta Miasta R. z innym organem. Organ II instancji wystąpił, w ramach postępowania wyjaśniającego, do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji ustalenie, czy przesłane przez K. M. fotografie odpowiadają wymaganiom prawa. Nie jest to jednak współdziałanie na podstawie art. 106 kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpatrując w takim zakresie sprawę Sąd nie dopatrzył się naruszeń skutkujących koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia. W tym stanie rzeczy na mocy art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę.