II SA/Gl 73/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.) Protokolant starszy referent Anna Trzuskowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi "A" Spółki Jawnej M.-K. w B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...]r. nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej Spółki kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta B. zatwierdził projekt budowlany i udzielił "B" s.c. K. G., A. M. pozwolenia na rozbudowę budynku magazynowego o część biurową na pgr nr A gm. kat. [...] położonej w B. przy ul. A. W podstawie prawnej tej decyzji organ wskazał art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 oraz art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118) oraz art. 104 k.p.a. W uzasadnieniu podał, że zatwierdzony projekt budowlany został wykonany i sprawdzony przez osoby posiadające stosowne uprawnienia budowlane a także, że inwestor przedłożył decyzję o warunkach zabudowy. Ponadto stwierdził, że rozstrzygnięcie to nie narusza interesów osób trzecich. Odwołanie od tej decyzji wniosła "A" Spółka Jawna M., K. właścicielka nieruchomości oznaczonej jako pgr nr B i nr C przylegającej do działki, której dotyczyło udzielone pozwolenie na budowę. Domagała się ona uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wskazała, że decyzja Prezydenta B. została wydana z naruszeniem § 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Zgodnie z zatwierdzonym projektem planowany budynek ma bowiem dwoma ścianami przylegać bezpośrednio do granic działki nr C. W jednej ze ścian projektowanego obiektu, przylegającej do granicy działki przewidziano otwory okienne, zaś druga ściana zaprojektowana została także w granicy mimo, że na sąsiedniej działce w odległości 1,5 m jest posadowiony budynek skarżącej. Także rozwiązania komunikacyjne przyjęte w projekcie budowlanym są zdaniem odwołującej się nierealne. Planowana droga dojazdowa ma bowiem mieć szerokość 5 m, a w jej pasie, wzdłuż ściany budynku, są przewidziane miejsca postojowe dla pojazdów. Zaskarżoną decyzją Wojewoda [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu podał, że inwestycja jest zgodna z § 12 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Inwestor przedłożył kompletny projekt budowlany wraz z wymaganą liczbą jego odpisów. Projekt ten został sporządzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia. Inwestor wykazał się też prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz uzyskał uzgodnienia i oświadczenia wymagane przepisami ustawy Prawo budowlane. Wreszcie i co najważniejsze lokalizacja obiektu na działce budowlanej jest zgodna z ustaleniami decyzji Prezydenta Miasta B. dnia [...] r. znak: [...]. W punkcie [...] tej decyzji jednoznacznie bowiem ustalono, że projektuje się rozbudowę obiektu w granicy działki od zachodu i południa (w części zachodniej działki). Od decyzji tej zaś Spółka "A" nie wniosła odwołania. Projektowany obiekt, wbrew twierdzeniom odwołującej się, nie posiada też otworów okiennych i drzwiowych w ścianach usytuowanych w granicach działki. Kwestia wjazdu na teren pgr A rozstrzygnięta z kolei została decyzją Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg w B. z dnia [...] r. Nr [...], którą dołączono do projektu. W tym stanie rzeczy zdaniem Wojewody organ administracji architektoniczno-budowlanej był związany brzmieniem przepisu art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, zgodnie z którym w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz art. 32 ust. 4 organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W skardze wniesionej do sądu administracyjnego "A" Spółka Jawna M., K. domagała się uchylenia decyzji Wojewody [...] i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi Spółka reprezentowana przez obu wspólników powtórzyła argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta B.. Odnosząc się do uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia wskazała, że argument stwierdzający zgodność zatwierdzonego projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy nie zasługuje na uznanie, gdyż ta ostatnia decyzja wytycza ogólne podstawowe kierunki projektowanej inwestycji, które podlegają następnie kolejnym szczegółowym ustaleniom przewidzianym w prawie budowlanym i przepisach o warunkach technicznych. Skarżąca zakwestionowała także ustalenia Wojewody dotyczące zgodności projektu budowlanego z przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Z powołanego przez Wojewodę przepisu § 12 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych (...) wynika bowiem jedynie, że nie było możliwości zachowania wymaganych odległości od granicy działki. Zdaniem skarżącej przepis ten należy odnieść do sytuacji wyjątkowych, które nie wystąpiły w sprawie. Mały rozmiar działki inwestora, nie uzasadnia bowiem naruszenia interesu właściciela sąsiedniej nieruchomości, a tym samym w sprawie winien znaleźć zastosowanie przepis § 12 ust. 1 pkt 2 przywołanego rozporządzenia. Organ wydając zaskarżoną decyzję naruszył też zasadę równego traktowania właścicieli obu nieruchomości, bowiem skoro na sąsiedniej nieruchomości usytuowany jest budynek ze ścianą bez otworów w odległości 1,5 m od granicy działki, to na zasadzie wzajemności planowany obiekt powinien być usytuowany w takiej samej odległości od granicy, stanowi o tym § 12 ust. 4 pkt 1 wyżej cytowanego rozporządzenia. Spółka podtrzymała też swoje negatywne stanowisko dotyczące przyjętych w projekcie rozwiązań komunikacyjnych wskazując, że w odwołaniu nie kwestionowała braku rozwiązania tej kwestii, lecz jedynie wskazywała na jego nierealność. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził bowiem naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, a także naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na ostateczne rozstrzygnięcie. Dodać trzeba, iż stosownie do przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej p.p.s.a.) Sąd rozstrzygał w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W pierwszym rzędzie wskazać przyjdzie, że art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane nakłada na organ administracji architektoniczno-budowlanej przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego obowiązek sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, o której mowa w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska. Zgodnie z art. 46 ust. 3 ustawy Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 626 ze zm.) ta ostatnio wymieniona decyzja nie była jednak wymagana w sprawie, a tym samym organ był zobowiązany do zbadania w oparciu o ten przepis jedynie zgodności projektu z decyzją o warunkach zabudowy. Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ sprawdza też zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Z tego ostatniego obowiązku organy obu instancji nie wywiązały się należycie. W szczególności Sąd nie mógł zaakceptować poglądu uznającego, że zapisy zamieszczone w decyzji ustalającej warunki zabudowy rozstrzygnęły szczegółowo kwestię usytuowania przedmiotowego obiektu na działce inwestorów, a zatem organy te były zwolnione od badania, czy projekt zagospodarowania działki stanowiący integralną część przedłożonego projektu budowlanego spełnia wymagania wynikające z § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Stwierdzić należy, że ustalenia decyzji o warunkach zabudowy wiążą projektanta (art. 34 ust. 1 ustawy Prawo budowlane), a stosownie do przepisu art. 55 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm. – dalej u.p.z.p.) w związku z art. 64 ust. 1 tej ustawy także organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. W ocenie Sądu związanie zarówno projektanta jak i organu administracji architektoniczno-budowlanej decyzją ustalającą warunki zabudowy może dotyczyć jednak tylko ustawowo ustalonych elementów tej decyzji wymienionych w szczególności w art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. W świetle utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych nie ulega wątpliwości, że decyzja o warunkach zabudowy wytycza jedynie ogólne podstawowe kierunki projektowanej inwestycji budowlanej. Decyzja ta stanowi bowiem sformalizowaną gwarancję zgodności inwestycji z polskim ustawodawstwem, w zakresie oceny dopuszczalności konkretnego zagospodarowania terenu, który jest przygotowywany pod zamierzenie inwestycyjne (por. Z. Niewiadomski (red.), Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz. Warszawa 2005, s. 448). Zatem stwierdzenia zamieszczone w takiej decyzji podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom, przewidzianym w prawie budowlanym i przepisach o warunkach technicznych, w tym w zakresie usytuowania budowli i budynków w stosunku do innych obiektów i sąsiednich działek budowlanych. Związanie organu administracji architektoniczno-budowlanej ustaleniami zamieszczonymi w decyzji o warunkach zabudowy nie oznacza tym samym, że organ ten nie może odmówić wydania pozwolenia na budowę w przypadku wykazania sprzeczności z innymi przepisami prawa, w tym przepisami techniczno-budowlanymi. Stanowisko takie jest zbieżne także z poglądami autorów cytowanego wyżej Komentarza do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Z. Niewiadomski (red.) op. cit. s. 448). W tym miejscu przywołać należy także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 1998 r. IV SA 1394/96 (w: Lex nr 43234), w którym wskazano na możliwość zawieszenia przez organ właściwy w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę postępowania administracyjnego i wystąpienia do właściwego Samorządowego Kolegium Odwoławczego o zbadanie w trybie nadzoru legalności decyzji ustalającej warunki zabudowy. Ten ostatni pogląd podzielają także przedstawiciele doktryny (por. m.in. L. Bar, E. Radziszewski, Nowy kodeks budowlany. Komentarz, Warszawa 1995, s. 73-74 oraz Z. Niewiadomski (red.) op. cit.). Przenosząc te rozważania na grunt kontrolowanego postępowania przyjdzie stwierdzić, że ustalenia zamieszczone w pkt [...] decyzji Prezydenta Miasta B. ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, a stanowiące o usytuowaniu rozbudowy w granicy działki (od zachodu) pozostają w sprzeczności z przepisem § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie – w brzmieniu ustalonym rozporządzeniem zmieniającym Ministra Infrastruktury z dnia 7 kwietnia 2004 r. (Dz. U. Nr 109, poz. 1156). Zgodnie z tą regulacją prawną – jeżeli na sąsiedniej działce w odległości od 1,5 m do 3 m od granicy istnieje budynek ze ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych albo wydano decyzję o pozwoleniu na budowę tak usytuowanego budynku, dopuszcza się sytuowanie ściany budynku bez otworów okiennych lub drzwiowych w takiej samej odległości od tej granicy, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej. Przepis ten nie pozostawia wątpliwości, że skoro na pgr nr C sąsiadującej z działką przewidzianą do zainwestowania jest usytuowany budynek bez otworów okiennych i drzwiowych w odległości 1,5 m od granicy, to projektowany obiekt na sąsiedniej nieruchomości powinien zostać usytuowany w tej samej odległości od granicy działki. Zauważyć też należy, że odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych są możliwe w trybie przewidzianym w art. 9 ustawy Prawo budowlane, a nie w oparciu o zapisy zamieszczone w decyzji ustalającej warunki zabudowy. Co się tyczy pozostałych zarzutów skargi należało uznać je za nieuzasadnione. W szczególności zdaniem Sądu z uwagi na niewielkie rozmiary działki w sprawie mógł znaleźć zastosowanie przepis § 12 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie pod warunkiem jednak, że nie naruszałoby to dyspozycji § 12 ust. 4 tego rozporządzenia. Pozbawiony podstaw prawnych był także w ocenie Sądu zarzut dotyczący "nierealnych" rozwiązań komunikacyjnych zamieszczonych w projekcie. Ze wskazanych jednak wcześniej względów zaskarżona decyzja nie mogła się ostać. Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji zawiesi w oparciu o przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowanie i wystąpi do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. o zbadanie w trybie nadzwyczajnym legalności decyzji ustalającej warunki zabudowy w części rozstrzygającej o szczegółowym usytuowaniu projektowanej inwestycji na działce inwestorów. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 135 oraz art. 152 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.