II SA/Gl 73/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.), po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2009 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. M. i M. S. na pismo Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami kraju p o s t a n a w i a 1) odrzucić skargę 2) zwrócić pełnomocnikowi skarżących kwotę [...] zł uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi. Pismem z dnia [...] r. pełnomocnik M. M. i M. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, za pośrednictwem Wojewody [...] skargę na czynność - pismo tegoż organu z dnia [...] r. (błędnie opatrzone datą [...] r.) nr [...], informujące o pozostawieniu bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej zwanej k.p.a., wniosku w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza granicami kraju w wyniku jego nieuzupełnienia we wskazanym uprzednio sześciomiesięcznym terminie. Skargę wniesiono na podstawie art. 52 § 3 i art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., a tym samym przyjęto, iż zaskarżona czynność podlega kontroli sądu administracyjnego. W uzasadnieniu wskazano, iż skarga została wniesiona z zachowaniem terminu i z wyczerpaniem środków zaskarżenia, bowiem pismem z dnia [...] r. w przewidzianym terminie wezwano organ do usunięcia naruszenia prawa. Wraz ze skargą został uiszczony także wpis sądowy w wysokości [...] zł. Ponieważ przedmiot skargi został wskazany w sposób uniemożliwiający jednoznaczne jego ustalenie, na zarządzenie przewodniczącego Wydziału II z dnia 16 grudnia, pełnomocnik skarżących sprecyzował, iż przedmiotem wniesionej skargi nie jest bezczynność Wojewody [...] a powołane pismo tego organu z dnia [...] r. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej odrzucenie, a z ostrożności procesowej o jej oddalenie. W uzasadnieniu podniósł m.in., iż strona skarżąca występując ze skargą na bezczynność organu polegającą na niewydaniu w terminie decyzji nie spełniła warunku dopuszczalności skargi, a mianowicie nie wyczerpała toku prawnego przewidzianego w procedurze administracyjnej, tj. nie złożyła w trybie art. 37 k.p.a. zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie do organu administracji publicznej wyższego stopnia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga jest niedopuszczalna z braku kognicji sądu administracyjnego. Niedopuszczalność taka ma miejsce m.in. wówczas, gdy skarga dotyczy aktu lub czynności nieobjętych zakresem właściwości sądu administracyjnego. Właściwość tą regulują przepisy art. 3 § 2 i 3 oraz art. 4 p.p.s.a. W pierwszej kolejności wskazać należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej poprzez stosowanie środków określonych w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej sądy administracyjne orzekają w sprawach skarg na decyzje administracyjne, a także na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, jak również inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach (art. 3 § 2 pkt 1 – 4a p.p.s.a.) oraz na bezczynność organów w określonych wyżej przypadkach ( art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Dodać wypada nadto, iż nie istnieje przepis ustawy szczególnej, który by przewidywał w rozpoznawanej sprawie sądową kontrolę (art. 3 § 3 p.p.s.a.), jak też skarga nie dotyczy sporu o właściwość z art. 4 p.p.s.a. Odnosząc poczynione wyżej spostrzeżenia do poddanej kontroli Sądu skargi stwierdzić należy, że jej przedmiot leży poza zakresem właściwości sądu administracyjnego wyznaczonym treścią przywołanych wyżej przepisów, co oznacza, że skarga taka jest niedopuszczalna. Należy zauważyć, że ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego nie wyjaśnia charakteru prawnego czynności pozostawienia podania bez rozpoznania. W doktrynie i orzecznictwie sądowym prezentowane są rozbieżne poglądy, zwłaszcza co do prawnej formy tej czynności organu administracji publicznej. W ocenie Sądu instytucja pozostawienia wniosku (podania) w trybie art. 64 k.p.a. w aktach sprawy w formie stosownej adnotacji stanowi czynność materialno - techniczną z zakresu administracji publicznej, która jednak nie dotyczy ani uprawnień, ani obowiązków wynikających z przepisów prawa, a zatem nie jest aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej w rozumieniu przepisu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Wobec powyższego pozostawienie bez rozpoznania nie następuje w formie decyzji, czy też postanowienia, a jest jedynie czynnością materialno-techniczną, nienależącą jeszcze do postępowania w sprawie (zob. J. Zimmermanna, glosa do wyroku NSA z dnia 3 lutego 1992 r., IV SA 1377/91, OSP 1993, z. 10, poz. 205), o której należy poinformować stronę (por. wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2000 r., I SAB 133/99, LEX nr 55296). Podania nieodpowiadające wymogom prawa nie uruchamiają bowiem kompetencji organu do rozpatrzenia sprawy (a zatem procesu stosowania prawa), co oznacza w konsekwencji, iż nie wszczynają postępowania administracyjnego. Pomimo tego, iż zaskarżona czynność nie wymaga formy decyzji administracyjnej, to strona nie jest pozbawiona możliwości prawnej obrony własnego interesu prawnego. W razie bowiem pozostawienia przez organ podania bez rozpoznania może ona podjąć obronę przed bezczynnością, składając zażalenie do organu wyższego stopnia (art. 37 § 1 k.p.a.), a następnie skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Podkreślił to Sąd Najwyższy w uchwale z 8 sierpnia 2000 r., III ZP 11/00 (OSN 2000, Nr 19, poz. 702), formułując stanowisko, iż "w każdym przypadku, gdy organ ‘pozostawia podanie bez rozpoznania’ (art. 64 § 1 i § 2 k.p.a.), osobie, która zarzuca organowi administracji publicznej naruszenie prawa, polegające na bezczynności organu wobec zaniechania wszczęcia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego na podstawie wniesionego przez nią podania (żądania), przysługuje - na ogólnych zasadach - skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 17 ustawy z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), która powinna być wniesiona z zachowaniem trybu określonego w art. 34 tej ustawy", co Sąd podziela. W obecnym stanie prawnym strona skarżąca ma możliwość prawnej obrony własnego interesu prawnego poprzez wniesienie skargi na bezczynność organów w oparciu o art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. z zachowaniem trybu określonego w art. 52 p.p.s.a., tj. przysługuje jej na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. zażalenie na bezczynność do organu wyższego stopnia. Należy zauważyć, że w rozpoznawanej sprawie Wojewoda [...] pozostawiając wniosek skarżących bez rozpoznania dopuścił się w istocie nierozpoznania sprawy w terminie, a co za tym idzie bezczynności. W tej sytuacji strona skarżąca, winna była złożyć zażalenie w trybie art. 37 § 1 k.p.a. do właściwego ministra do spraw Skarbu Państwa, a dopiero potem wnieść skargę do sądu administracyjnego na bezczynność Wojewody [...], czego jednak nie uczyniła. Skoro zatem żaden przepis nie upoważnia organu do wydania - w zakresie pozostawienia bez rozpoznania - decyzji lub postanowienia, a zaskarżone pismo organu nie jest również innym niż decyzja lub postanowienie aktem lub czynnością w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a zatem aktem administracyjnym indywidualnym rozstrzygającym konkretną sprawę co do jej istoty, to Sąd uznał, że zaskarżona czynność nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej, i jako taka nie może być przedmiotem zaskarżenia, co skutkuje odrzuceniem skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 oraz art. 58 § 3 p.p.s.a.