II SA/Gl 730/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda, Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant sekretarz sądowy Marta Zasoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi A. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] r. nr [...]. Postanowieniem nr [...] z dnia [...]r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S., działając na podstawie art. 49 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane (t.j.: Dz. U. 2013, poz. 1409 z późn. zm.) ustalił dla inwestora A. K. opłatę legalizacyjną w wysokości [...]zł, za dobudowę do budynku mieszkalnego werandy wraz z klatką schodową na dz. nr [...] przy ul. [...] w S. prowadzoną w warunkach samowoli budowlanej. Organ wskazał, że opłatę należy uiścić w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że w dniu [...]r. do PINB wpłynęło pismo Wydziału Ochrony Środowiska i Rolnictwa UM w S. informujące m.in., że podczas oględzin nieruchomości w dniu [...]r. stwierdzono, że na jej terenie budowane są garaże. W związku z powyższym przedstawiciele PINB w dniu [...]r. przeprowadzili oględziny na dz. nr [...], której właścicielem jest A. K.. W trakcie oględzin stwierdzono, że dobudowywana jest do budynku mieszkalnego weranda oraz klatka schodowa prowadząca na 1 piętro od strony południowo - wschodniej budynku. Inwestorem jest A. K., ojciec A. K.. Ponadto stwierdzono wykonanie ogrodzenia - częściowo murowanego oraz z pustaków betonowych ze zbrojeniem wypełnianych zaprawą betonową. W trakcie oględzin nie stwierdzono budowy garaży. Ustalono, że Wydział Administracji Architektoniczno - Budowlanej w S. pismem z dnia [...]r. przyjął do wiadomości zgłoszenie A. K. odnośnie remontu ww. ogrodzenia oraz wymiany bramy na przedmiotowej nieruchomości. Zgodnie z oświadczeniem A. K. został nadto złożony wniosek o udzielenie pozwolenia na ww. rozbudowę budynku i budowę garaży. W konsekwencji wystąpiono do organu administracji architektoniczno-budowlanej z zapytaniem czy inwestor uzyskał pozwolenie na ww. rozbudowę. Uzyskano informację, że w dniu [...]r. A. K. uzyskał pozwolenie na rozbudowę budynku mieszkalnego wraz z budową 4 garaży na przedmiotowej działce. Tym samym w dniu stwierdzenia prowadzenia ww. robót budowlanych Inwestor nie posiadał ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponadto dobudowywana do budynku weranda nie była objęta projektem budowlanym będącym załącznikiem do decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponieważ roboty te wykonano w warunkach samowoli budowlanej bez wymaganej przepisami ustawy Prawo budowlane ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, postanowieniem nr [...] z dnia [...]r. nakazano A. K. wstrzymanie prowadzonych robót budowlanych oraz przedłożenie niezbędnej dokumentacji zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3 ww. ustawy. Postanowieniem nr [...]z dnia [...]r. sprostowano błąd pisarski w ww. postanowieniu poprzez wpisanie inwestora - A. K.. Następnie postanowieniem nr [...]z dnia [...]r. ustalono wysokość opłaty legalizacyjnej dla A. K. za dobudowę do budynku mieszkalnego werandy wraz z klatką schodową prowadzoną w warunkach samowoli budowlanej. W wyniku rozpoznania zażalenia A. K. postanowieniem nr [...]z dnia [...]r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Ponadto postanowieniem o sygn. [...]z dnia [...]r. [...]WINB stwierdził nieważność postanowienia [...]z dnia [...]r., podkreślając m.in., iż zmiana spowodowała uprawnienie zupełnie innego podmiotu - osoby fizycznej do zalegalizowania przedmiotowej samowoli budowlanej. Zebrany w sprawie materiał dowodowy, zdaniem organu I instancji, jednoznacznie wskazuje, iż inwestorem przedmiotowej samowoli jest A. K.. Ponadto termin przedłożenia niezbędnej dokumentacji wyznaczony w postanowieniu nr [...]z dnia [...]r. nie może być dotrzymany. W związku z powyższym postanowieniem nr [...]z dnia [...]r. uchylono postanowienie nr [...]z dnia [...]r. Następnie postanowieniem nr [...]z dnia [...]. nakazano A. K., jako inwestorowi, wstrzymanie robót budowlanych przy rozbudowie ww. budynku mieszkalnego oraz przedłożenie dokumentów o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3 ustawy Prawo budowlane w wyznaczonym terminie. Dokumentacja została przez inwestora przedłożona. Stosownie do art. 49 Prawa budowlanego PINB sprawdził zgodność projektu zagospodarowania działki z decyzją o warunkach zabudowy, kompletność projektu budowlanego oraz wykonanie go przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia. Ponieważ przedłożona przez inwestora dokumentacja spełnia ww. warunki ustalono opłatę legalizacyjną zgodnie z art. 49 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Kategorie obiektów, współczynnik kategorii obiektów oraz współczynnik wielkości obiektów określa załącznik do ustawy Prawo budowlane. Obliczona w ten sposób opłata legalizacyjna za dobudowę do budynku mieszkalnego klatki schodowej wraz z werandą (określoną w przedłożonym projekcie jako korytarz/garderoba) bez wymaganego pozwolenia na budowę wynosi [...]zł. Ww. postanowienie zaskarżył A. K. wnosząc o "odstąpienie od ukarania". W jego przekonaniu został już bowiem ukarany przez PINB ewidentnym błędem zamiany imion inwestora i właścicielki gruntu. Ww. błąd poskutkował 7-miesięcznym wstrzymaniem budowy. Po dokonaniu analizy akt sprawy [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia [...]r. nr [...] utrzymał zaskarżone postanowienie pierwszoinstancyjne w mocy. W uzasadnieniu organ zrelacjonował przebieg postępowania administracyjnego przytaczając i omawiając normy odnoszące się do legalizacji samowoli budowlanej. Następnie wskazał, że jego zdaniem zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżane postanowienie odpowiada przepisom prawa. Organ wskazał, że wszczęcie wpadkowego postępowania dotyczącego ustalenia opłaty legalizacyjnej mieszczącego się w ramach procedury legalizującej daną samowolę budowlaną uzależnione jest od zaistnienia dwóch przesłanek: przesądzenia faktu samowoli budowlanej i pozytywnej akceptacji przedłożonej przez stronę dokumentacji projektowo -powykonawczej. Organ nadzoru budowlanego w przypadku prowadzenia postępowania legalizacyjnego jest zobligowany do określenia opłaty legalizacyjnej, albowiem przepisy Prawa budowlanego nie przewidują możliwości odstąpienia od jej określenia ani jej miarkowania. Powyższe oznacza, że [...]WINB jako organ II instancji, prowadzący postępowanie zażaleniowe w sprawie opłaty legalizacyjnej winien czuwać nie tylko nad prawidłowością zastosowania przepisów prawa materialnego o wysokości opłaty, ale uwzględnić wszelkie znane mu nieusuwalne przeszkody prawne uniemożliwiające wydanie w przyszłości decyzji zatwierdzającej projekt budowlany. Dopuszczalność wydania postanowienia o wysokości opłaty została uwarunkowana tym, iż następuje "przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego". Postanowienie ustalające wysokość opłaty zostaje więc wydane pod warunkiem wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego. Organ II instancji nie może ograniczać się więc wyłącznie do skontrolowania wymiaru opłaty pomijając samą zasadność wydania pozytywnego postanowienia. W wyroku NSA z dnia 11 września 2008 r. sygn. akt II OSK 996/07 wprost stwierdzono, że na etapie rozpatrywania zażalenia na postanowienie ustalające opłatę legalizacyjną organ ma obowiązek oceniać całokształt materiału dowodowego i badać, czy może on stanowić podstawę do dokonania legalizacji budowy. Tylko pozytywna ocena złożonej dokumentacji, prowadząca do uznania, że zaszły warunki do legalizacji samowoli budowlanej, stanowi podstawę do wydania postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej Organ powiatowy na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia określonych dokumentów, które w wyznaczonym terminie zostały przedłożone, a organ ocenił, że wykonanie tych obowiązków nastąpiło w sposób prawidłowy, zaś dokumentacja nie budzi zastrzeżeń. W takiej sytuacji obowiązkiem organu było przystąpienie, zgodnie z art. 49 ust. 1 tejże ustawy, do kolejnego etapu procedury legalizacyjnej tj. ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej, co nastąpiło zaskarżonym postanowieniem. Sposób przeprowadzenia tego etapu [...]WINB ocenia pozytywnie. W sprawie bezspornie mamy do czynienia z dobudową do budynku mieszkalnego werandy wraz klatką schodową na dz. nr [...], który to budynek organ prawidłowo zaliczył do kategorii I obiektów. Współczynnik kategorii obiektu (k) wynosi dla nich 2,0 a współczynnik wielkości obiektu (w) - 1,0. Uwzględniając wszystkie powyższe wartości należy ocenić, że organ prawidłowo zastosował wzór obliczenia wysokości opłaty legalizacyjnej w sprawie. W konsekwencji opłata ustalona na kwotę [...]zł jest zgodna z prawem. Wysokość opłaty oraz sposób jej ustalenia nie są uzależnione od uznania organu, sytuacji materialnej osoby zobowiązanej, rozmiarów samowoli budowlanej czy momentu budowy, w którym samowola miała miejsce, jak też nie są uzależnione od stosunku w jakim efekt samowoli pozostaje do istniejącego obiektu budowlanego (czy dotyczy ona obiektu jako całości czy też jego części). Pismem z dnia [...]r. A. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na ww. postanowienie stwierdzając, iż po wielu problemach i długim czasie (1 rok i 3 miesiące) otrzymał decyzję nr [...]z dnia [...]r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę. Wiedząc, że powyższa decyzja na pozwolenie jest "w podpisie", nie ma żadnych braków formalnych i przeciwwskazań w jej wydaniu, a mając firmę, która dysponowała tylko krótkim czasem rozpoczął 3 dni wcześniej budowę. Skarżący opisał otrzymywane postanowienia wnosząc w konkluzji o cyt. "uchylenie kary w całości". Zdaniem skarżącego wystarczająco został już bowiem ukarany za błędy urzędnika 7-miesięcznym wstrzymaniem budowy. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty, które zawarł był w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. 2014, poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. 2012, poz. 270 zwanej dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, a także postanowienia rozstrzygnięcie to poprzedzającego wykazało, że są one dotknięte uchybieniami uzasadniającymi ich wzruszenie, a tym samym skarga, jako zasadna, musiała zostać uwzględniona. Wydane przez organy postanowienia ustalające opłatę legalizacyjną są bowiem co najmniej przedwczesne z uwagi na nierozważenie wszystkich okoliczności sprawy, naruszając tym samym art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Uzasadnienia obydwu postanowień zawierają także istotne luki uniemożliwiające ocenę poprawności rozumowania organu, naruszając tym samym art. 107 § 3 k.p.a. Wskazać bowiem w tej mierze należy, że w myśl art. 48 ust. 1 cytowanej wyżej ustawy Prawo budowlane właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, chyba że według oceny organu potencjalnie możliwa jest legalizacja obiektu z uwagi na spełnienie przezeń przesłanek z art. 48 ust. 2 ustawy (wówczas dalszy tok postępowania przebiega odmiennie). W konsekwencji rozpoznający sprawę organ w pierwszej kolejności zbadać winien powstałą samowolę pod kątem możliwości jej legalizacji, a w zależności od wyniku poczynionych ustaleń bądź to wstrzymać prowadzenie robót (gdy budowa nie została jeszcze zakończona) i nałożyć na inwestora obowiązek przedłożenia dokumentów umożliwiających ewentualną przyszłą legalizację obiektu, bądź też, w razie stwierdzenia, że legalizacja nie jest możliwa nakazać rozbiórkę samowolnie wybudowanego lub będącego w budowie obiektu. W przypadku gdy w ocenie organu nie jest wykluczona możliwość legalizacji obiektu i postanowieniem nałożył on na inwestora przedłożenie wyliczonych w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego dokumentów, ich przedłożenie w wyznaczonym terminie traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego (oraz w przypadku gdy budowa nie została zakończona także wniosek o pozwolenie na wznowienie robót budowlanych). Z mocy natomiast art. 49 ust. 1 i 2 ustawy właściwy organ, przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, bada zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane. W przypadku dokonanej przez organ pozytywnej oceny wskazanych wyżej okoliczności organ w drodze postanowienia, ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Podkreślenia wymaga nadto, że skorzystanie z możliwości legalizacji poprzez m.in. wykonanie nałożonych przez organ czynności, a następnie uiszczenie opłaty legalizacyjnej, nie jest obowiązkiem inwestora, a jedynie swojego rodzaju przywilejem - sposobem sanowania samowoli budowlanej. Nie korzystając z przywileju tego inwestor musi jednak liczyć się z tym, iż w takim przypadku, stosownie do art. 49 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, właściwy organ zobligowany jest wydać decyzję nakazującą rozbiórkę wybudowanej bez pozwolenia budowlanego części obiektu budowlanego - por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 842/07. Na tle wskazanego wyżej stanu prawnego zaakcentować zatem trzeba, że prowadząc postępowanie, o którym mowa, organ nadzoru budowlanego w pierwszej kolejności ustalić musi jednoznacznie czy inwestor istotnie dopuścił się samowoli budowlanej, dopiero takie nie pozostawiające wątpliwości wykazanie pozwala organowi na rozważanie możliwości ewentualnej legalizacji, wezwania inwestora do przedłożenia stosownych dokumentów i w dalszej kolejności, ustalenia opłaty legalizacyjnej. Ten pierwszoplanowy obowiązek organu zdaniem Sądu nie został zrealizowany ani bowiem postanowienie pierwszoinstancyjne, ani zaskarżone postanowienie [...]WINB nie dowodzą w sposób nie pozostawiający wątpliwości by wskazana w nich dobudowa klatki schodowej i werandy istotnie stanowiły samowolę budowlaną. Wskazać w tym miejscu bowiem należy, że jak wynika z akt sprawy i jak wspomniał organ I instancji w uzasadnieniu ustalającego opłatę legalizacyjną postanowienia, w dniu [...]r., a więc po przystąpieniu przez A. K. do robót budowlanych, Prezydent Miasta S. wydał decyzję nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą skarżącemu pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego. Z faktu tego organ I instancji nie wyciągnął żadnych wniosków, podniósł jedynie, że jego zdaniem projekt budowlany nie obejmował werandy. Do kwestii wydanej przez organ administracji architektoniczo-budowlanej decyzji [...]WINB w zaskarżonym postanowieniu nie odniósł się ani jednym słowem. W konsekwencji ani z uzasadnień podlegających obecnie kontroli sądowej wydanych przez organy postanowień ani z przedłożonych Sądowi akt administracyjnych nie wynika, czy udzielająca pozwolenia na budowę decyzja Prezydenta Miasta S. z dnia [...]r. pozostaje nadal w obrocie prawnym czy też, w drodze postępowania nadzwyczajnego, została z obrotu tego wyeliminowana. Kwestia ta zaś, zdaniem Sądu, stanowi okoliczność kluczową w sprawie, a jej niezbadanie przez organy przesądza o konieczności uchylenia obydwu wydanych w sprawie postanowień w przedmiocie opłaty legalizacyjnej. O ile bowiem decyzja, o której mowa, nadal pozostaje w obrocie prawnym to niezależnie od oceny jej prawidłowości jest ona wiążąca zarówno dla inwestora, jak i dla organów. Tym samym w odniesieniu do robót decyzją tą objętych nie można mówić o samowoli budowlanej albowiem wedle prawa roboty te, jako wskazane w decyzji, pozostają w zgodzie z prawem. W konsekwencji niedopuszczalna byłaby jakakolwiek forma ich legalizacji przez organy nadzoru budowlanego, nie można bowiem legalizować robót, które w dacie orzekania przez organy nadzoru budowlanego były legalne albowiem inwestor dysponował ostateczną decyzją zezwalającą na ich wykonanie. W efekcie o ile decyzja, o której mowa, w dacie orzekania przez organy nadzoru pozostawała nadal w obrocie prawnym to ewentualne postępowanie w przedmiocie samowoli budowlanej mogłoby dotyczyć jedynie robót decyzją tą nieobjętych, o ile takie, bez pozwolenia bądź zgłoszenia, A. K. zrealizował. Okoliczności te nie zostały przez organy zbadane, a w konsekwencji uzasadnienia obydwu postanowień nie zezwalają na ocenę merytorycznej poprawności wydanych rozstrzygnięć.. Ponownie rozpoznając sprawę organ usunie wskazane wyżej wątpliwości i wyda oparte na dokonanych ustaleniach należycie uzasadnione rozstrzygnięcie, uwzględniające m.in. nowelizację Prawa budowlanego. Kwestii sposobu zgodnego ze stanem faktycznym i prawnym zakończenia postępowania Sąd przesądzić nie może. Z uwagi na luki, o których mowa powyżej, jakiekolwiek w tej mierze jednoznaczne stwierdzenia byłyby bowiem, zdaniem Sądu, na obecnym etapie przedwczesne i nieuprawnione. Sąd nie może zaś dokonać stosownych ustaleń samodzielnie albowiem w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego zadaniem Sądu jest ocena zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia, nie zaś badanie we własnym zakresie i wyjaśnianie kluczowych dla postępowania administracyjnego kwestii, pominiętych przez organ. W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało uwzględnić skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzec jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd nie orzekał albowiem skarżący był z obowiązku uiszczenia wpisu zwolniony.