II SA/Gl 733/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski Sędzia WSA Maria Taniewska – Banacka Protokolant starszy referent Magdalena Jankowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2007 r. sprawy ze skargi Towarzystwa Przyjaciół [...] w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę. Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Wójt Gminy K. ustalił jednorazową opłatę ( rentę planistyczną) w wysokości [...]zł tytułem wzrostu wartości nieruchomości o powierzchni [...]ha położonej w K. oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...]. Wymieniona decyzja została wydana w oparciu o art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz § [...] uchwały Rady Gminy K. z dnia [...]r. nr [...]w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zespołu pałacowo- parkowego z terenem przyległym ( opublikowanej w Dz. Urz. Woj. [...] z dnia [...]r. nr [...]poz. [...]). Obowiązkiem uiszczenia przedmiotowej opłaty Wójt Gminy obciążył E. i S. małżonków L. – L. w związku ze zbyciem przez nich w dniu [...]r. prawa własności tej nieruchomości na rzecz małżonków E. S. – P. i S. P.. Uzasadniając do orzeczenie wskazał, że przywołana w podstawie prawnej uchwała Rady Gminy zmieniła dotychczasowe przeznaczenie w planie miejscowym terenu opisanej działki wchodzącej w skład większej nieruchomości zbytej przez dotychczasowych właścicieli. W poprzednio obowiązującym planie teren działki nr [...] był oznaczony jako użytki zielone ( łąki przypałacowe ), a w nowym został przeznaczony pod zespół sanatoryjno – rekreacyjny i rehabilitacji. Podał, że decyzja ta została wydana po ponownym rozpatrzeniu sprawy, bowiem poprzednia jego decyzja ustalająca wysokość jednorazowej opłaty na kwotę [...]zł została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C.. Na skutek tego kasacyjnego orzeczenia ponownie został sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy. W operacie tym szacunek wartości nieruchomości oparto na założeniu, że na obszarze działki będącej przedmiotem postępowania nie było dopuszczone inwestowanie, a w związku z uchwaleniem planu miejscowego uzyskano zgodę Wojewody [...] na wyłączenie gruntu z produkcji rolniczej. Wycena wartości zbytej działki została przeprowadzona metodą porównywania parami, przy czym ustalając jej wartość przed zmianą planu rzeczoznawca wziął pod uwagę nieruchomości o podobnych cechach i przyjął wartość [...] zł za m2 gruntu jako wartość najwyższą wynikającą z analizy lokalnego rynku obrotu nieruchomościami. Także wyceniając wartość zbytej działki po zmianie planu do porównań przyjęto nieruchomości pełniące funkcje celu publicznego ( tereny pod cele oświatowo – sportowe i cmentarze ) i w rezultacie jej wartość ustalono w wysokości [...]zł /m2. W sprawie przeprowadzona została także rozprawa administracyjna w toku której zbywcy przedmiotowej nieruchomości nie wyrazili zgody na wysokość ustalonej opłaty proponując kwotę [...]zł. Nie przedłożyli oni jednak żadnych dowodów na poparcie swojego stanowiska, a także nie zaakceptowali propozycji zwrócenia się do Stowarzyszenia Rzeczoznawców o dokonanie oceny sporządzonego operatu. W tym stanie rzeczy przyjęto, że wartość zbytej nieruchomości na skutek zmiany planu wzrosła o kwotę [...]zł i pobrano opłatę w wysokości 30 % wzrostu jej wartości we wskazanej wyżej kwocie [...]zł. W odwołaniu E. i S. L. – L. wnieśli o uchylenie tej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Podali, że rzeczoznawca błędnie oszacował wartość nieruchomości przed zmianą planu. W szczególności mimo ustalenia, że wchodzi ona w skład zespołu pałacowo – parkowego nie ustalił jej wartości poprzez porównanie z działkami pełniącymi podobną funkcję lecz porównał ją z działkami użytkowanymi jako grunty rolne. Tymczasem w ich ocenie wartość działki wykorzystywanej jako teren przypałacowej zieleni nieurządzonej nie różni się zbytnio od wartości gruntu "pałacowego" i powinna wynieść ok. [...] zł za m2 . Powyższe powoduje, że opłata z tytułu wzrostu wartości tej nieruchomości w związku ze zmianą jej przeznaczenia w planie miejscowym przyjmując pozostałe szacunki rzeczoznawcy powinna wynieść [...]zł. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. działając w oparciu o art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu podało, że konieczną przesłanką orzekania w przedmiocie opłaty planistycznej jest ustalenie, że zmiana planu spowodowała bezpośredni wzrost wartości nieruchomości, czego organ I instancji w sposób dostateczny nie wykazał. Kolegium wskazało też na przepis § 44 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 sierpnia 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego ( Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), którego nie zastosował rzeczoznawca majątkowy przy sporządzaniu operatu szacunkowego stanowiącego podstawę ustalenia wysokości należnej renty planistycznej. Zgodnie z tym przepisem przy zastosowaniu podejścia porównawczego w celu określenia wartości nieruchomości wpisanych do rejestru zabytków uwzględnia się : 1) cechy materialne oraz możliwości rozwojowe nieruchomości, wynikające z ustaleń służby ochrony zabytków; 2) cechy niematerialne, w tym wartość artystyczną i historyczną, estetykę formy architektonicznej i unikalny charakter nieruchomości; 3) ceny transakcyjne nieruchomości podobnych, uzyskiwane na rynku lokalnym, krajowym lub zagranicznym; 4) inne okoliczności związane z zabytkowym charakterem nieruchomości. Zdaniem SKO zawarte zatem w operacie ustalenia dotyczące wartości zbytej nieruchomości przed zmianą planu miejscowego nie były prawidłowe, bowiem opierały się na analizie lokalnego rynku obrotu nieruchomościami rolnymi przeznaczonymi pod uprawy polowe. Tymczasem zbyta działka nie była wykorzystywana rolniczo, gdyż stanowiła część kompleksu pałacowo-parkowego, co wynikało poprzednio z obowiązującego planu miejscowego zatwierdzonego uchwałą Gminnej Rady Narodowej z dnia [...]r. Skargę na to rozstrzygnięcie wniosło Towarzystwo Przyjaciół [...]. w K. uczestniczące w postępowaniu administracyjnym przed organami obu instancji na prawach strony. Wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi stowarzyszenie zarzuciło organowi II instancji naruszenie granic zasady swobodnej oceny dowodów poprzez uznaniową merytoryczną ocenę operatu szacunkowego bez oparcia się o inny dokument sporządzony w takim samym trybie i formie. Ponadto wskazało na naruszenie zaskarżoną decyzją zasady szybkości postępowania wyrażonej w art. 12 k.p.a. przez co budżet gminy pozbawiony został należnych wpływów, które miały być przeznaczone na zaspokojenie najpilniejszych potrzeb społecznych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. wniosło o jej oddalenie powtarzając argumentację przytoczoną w uzasadnieniu swojej decyzji. Kolegium podniosło także kwestię braku legitymacji skarżącego Towarzystwa do wniesienia skargi. Zauważyło, że występuje ono w imieniu Gminy, która nie jest stroną postępowania lecz organem podejmującym decyzję. SKO podważyło także w tym kontekście zasadność dopuszczenia Towarzystwa Przyjaciół [...] do udziału w postępowaniu administracyjnym oraz jego udziału na prawach strony w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga nie mogła zostać uwzględniona, albowiem w ocenie Sądu została wniesiona przez podmiot, który nie posiadał legitymacji pozwalającej na uruchomienie postępowania sądowo – administracyjnego. Zgodnie z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 – dalej p.p.s.a.) uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. W świetle tego przepisu o legitymacji procesowej uprawniającej organizację społeczną do wniesienia skargi do sądu administracyjnego w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób decydują dwa warunki. Muszą być one spełnione łącznie, zatem brak zaistnienia któregokolwiek z nich sprawia, że organizacja społeczna nie jest uprawniona do wniesienia skargi. W sprawie niniejszej między stronami jest niesporne, że skarżące towarzystwo uczestniczyło w postępowaniu administracyjnym na prawach strony. Kwestia ta została rozstrzygnięta postanowieniem Wójta Gminy K. z dnia [...]r. wydanym w oparciu o art. 31 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a. Tym samym został spełniony jeden z koniecznych warunków uprawniających skarżące stowarzyszenie do wniesienia skargi, bowiem w świetle art. 50 § 1 p.p.s.a. dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony w trybie przewidzianym w art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. przesądza co do zasady o tym, że organizacji tej przysługuje również prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego na wydaną w tym postępowaniu decyzję ostateczną. Okoliczność ta nie zwalnia jednak Sądu od zbadania, czy dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym interesu prawnego innej osoby było zgodne z jej celami statutowymi, albowiem jest to drugi warunek decydujący o posiadaniu przez organizację społeczną skutecznej legitymacji do wniesienia skargi ( vide: wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 października 1998 r. III RN 58/98 w : OSNP z 1999 r. nr 14, poz. 144 zawierający wykładnię art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym < Dz. U. Nr 74, poz. 368, ze zm.>, który to przepis w części odnoszącej się do legitymacji skargowej organizacji społecznej zawierał regulacje zbliżone do zawartych w art. 50 § 1 p.p.s.a. in fine ). W skardze Towarzystwo Przyjaciół [...] w K. nie wskazało explicite w czyim interesie prawnym wniosło skargę, jednak jej uzasadnienie nie pozostawia wątpliwości, że działa ono w interesie Gminy K.. Badając w tym kontekście legitymację skargową stowarzyszenia należało zatem w pierwszym rzędzie rozstrzygnąć wątpliwości podniesione przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C., zdaniem którego w kontrolowanej sprawie nie można zasadnie mówić o interesie prawnym Gminy K.. Rozstrzygając tę kwestię należy zauważyć, że prawa i obowiązki gminy mieścić się mogą w sferze jej aktywności określanej jako imperium bądź w sferze określanej jako dominium. W pierwszej sferze mieszczą się jej działania jako podmiotu realizującego prawa i obowiązki określone przepisami Konstytucji i ustaw, które są związane z wykonywaniem zadań publicznych ( art. 166 ust. 1 i 2 Konstytucji RP ), w tym zadań związanych z zaspokajaniem potrzeb wspólnoty samorządowej ( zadania własne ) oraz innych zadań publicznych wynikających z uzasadnionych potrzeb państwa ( zadania zlecone ). Gmina poprzez podejmowanie czynności, których wykonywanie łączy się z reguły z możliwością władczego kształtowania sytuacji obywatela działa tutaj jako imperium. Od tych zadań odróżnić należy zadania gminy pozbawione charakteru publicznoprawnego ( władczego ), które wykonuje ona w ramach dominium występując w stosunkach cywilnoprawnych wynikających z przysługującego jej prawa własności i innych praw majątkowych na równi z innymi podmiotami prawnymi ( art. 165 ust. 1 Konstytucji RP ). W tym drugim przypadku, gdy dotyczy to wykonywania przez gminę zadań publicznych w sferze dominium można formułować zasadne twierdzenia o posiadaniu przez nią legitymacji do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Udzielenia jej takiej ochrony gmina nie może się jednak domagać w sytuacji, gdy działa w sferze imperium poza przypadkiem przewidzianym w art. 165 ust. 2 Konstytucji R.P. Przenosząc te rozważania na grunt kontrolowanego postępowania należy stwierdzić, że Gmina K. działała w sprawie w ramach przysługującego jej imperium, bowiem przedmiotem postępowania było nałożenie na współwłaścicieli zbytej nieruchomości daniny o charakterze publicznoprawnym, o czym zgodnie z art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym orzekał w I instancji Wójt będący jej organem wykonawczym, a wysokość tej daniny została ustalona w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości przez Radę Gminy będącą jej organem stanowiącym. W świetle przeprowadzonych rozważań przyjdzie zatem stwierdzić, że Gmina K. nie posiadała legitymacji do wniesienia skargi do sądu administracyjnego kwestionującej orzeczenie zapadłe w przedmiotowym postępowaniu i to nawet mimo przyjęcia, że miała w tym interes prawny. Jak się wydaje wspomniany interes prawny wywieść można z przepisu art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowiącego, że opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości stanowią dochód własny gminy. Zauważając tę kwestię nie można jednak zapominać , iż opłata o jakiej mowa w tym przepisie nie ma charakteru prywatnoprawnego lecz publicznoprawny, a zatem działania podejmowane przez gminę mające na celu ustalenie wysokości i nałożenie obowiązku jej uiszczenia mieszczą się w sferze imperium tego podmiotu. Wskazać należy, że w uzasadnieniu skargi Towarzystwo Przyjaciół [...] nie odniosło się także do kwestii związanych z legitymacją skargową, a w szczególności związku zachodzącego między interesem prawnym Gminy K., a jego statutową działalnością. Na rozprawie pełnomocnik skarżącego wskazał tylko ogólnie, że legitymacja ta wynika z § [...] statutu Towarzystwa. W świetle tego postanowienia celem Towarzystwa Przyjaciół [...] jest czynne popieranie wszystkich przedsięwzięć podejmowanych na rzecz rozwoju K. oraz inspirowanie szerokich rzesz członkowskich i zakładów pracy do podejmowania działań zmierzających do rozwoju K., kształtowania u swych członków patriotyzmu i wysokich walorów moralnych, zrozumienia zasad dyscypliny społecznej oraz potrzeby sumiennego wypełniania obowiązków społecznych i obywatelskich. Towarzystwo realizuje swoje cele przez : 1. objęcie swoją działalnością najszerszych rzesz mieszkańców K., 2. współpracę z organami władzy i administracji państwowej, samorządami mieszkańców, organizacjami społecznymi, spółdzielczością, zakładami pracy i instytucjami działającymi na terenie K. w zakresie realizacji zadań statutowych, 3. organizowanie spotkań z mieszkańcami mającymi na celu informowanie społeczeństwa o działalności Towarzystwa oraz inicjowanie i bezpośredni udział członków Towarzystwa w czynach społecznych na rzecz K., 4. prowadzenie działalności wydawniczej związanej z historią K., 5. współpracę i wymianę doświadczeń z innymi tego typu stowarzyszeniami działającymi na terenie kraju i województwa w zakresie realizacji zadań statutowych, 6. organizowanie wystaw obrazujących rozwój K., 7. zbieranie pamiątek historycznych i prowadzenie Izby Pamięci. W ocenie Sądu tak określone cele statutowe Towarzystwa Przyjaciół [...]. oraz środki służące do osiągania tych celów nie pozostają w związku z celami postępowania administracyjnego prowadzonego przez Wójta Gminy K. zmierzającego do ustalenia wysokości i wymierzenia opłaty mającej charakter daniny publicznoprawnej. Należy zatem stwierdzić, że Towarzystwo Przyjaciół [...]. nie było legitymowane do skutecznego wniesienia skargi w interesie prawnym Gminy K. mimo, że brało udział na prawach strony w postępowaniu administracyjnym, bowiem sprawa stanowiąca przedmiot tego postępowania nie mieściła się w zakresie statutowej działalności Towarzystwa. W tym stanie rzeczy Sąd w oparciu o art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.