II SA/Gl 733/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Protokolant Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi R. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zgłoszenia robót budowlanych oddala skargę. Skarga została wniesiona na wydaną, w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., decyzję Wojewody [...] utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] znak: [...], którą wniesiony został sprzeciw do dokonanego przez R.B. zgłoszenia budowy przydomowej oczyszczalni ścieków na działkach nr [...], [...] położonych w Z., gm. Ż. Organ I instancji wydając decyzję o sprzeciwie powołał się na przepis art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). W uzasadnieniu tej decyzji Starosta podał, że postanowieniem z dnia [...] nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia zgłoszenia o przedłożenie w terminie do [...] dokumumentacji hydrogeologicznej oraz orzeczenia wodnoprawnego. Obowiązki te zostały nałożone na inwestora w związku z przepisem § 27 pkt 9 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Ż. dla obszaru sołectwa Z. przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w Ż. z dnia [...], nr [...] (Dz. Urz. Woj.. [...] z 2007 r., Nr 105, poz. 2121). W wyznaczonym terminie inwestor przedłożył jednak tylko dokumenty wskazujące na brak konieczności uzyskania pozwolenia wodnoprawnego natomiast nie przedłożył dokumentacji hydrogeologicznej przesądzającej o możliwości realizacji objętej zgłoszeniem inwestycji na terenie oznaczonym w planie miejscowym symbolem OWO – obszar Wysokiej Ochrony Wód Podziemnych. W ocenie organu w tej sytuacji inwestor wywiązał się z nałożonego obowiązku przedłożenia pozwolenia wodnoprawnego, skoro jednak nie przedłożył dokumentacji hydrogeologicznej to należało wnieść sprzeciw do dokonanego zgłoszenia. Starosta uzasadniając swoją decyzję dodatkowo przytoczył także przepis art. 42 ust. 1 pkt 2 lit b ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo górnicze i geologiczne (Dz. U. z 2005 r., Nr 228, poz. 1947 ze zm.), z którego wynika obowiązek sporządzenia dokumentacji hydrogeologicznej w związku projektowaniem inwestycji mogących zanieczyścić wody podziemne. W odwołaniu od tej decyzji R.B. domagał się jej uchylenia. Podał, że jego zgłoszenie pozostawało w zgodzie z przepisem art. 30 Prawa budowlanego, bowiem planowana przydomowa oczyszczalnia ścieków będzie miała przewidywaną wydajność [...] m ³/dobę. Zdaniem odwołującego organ nieprawidłowo powołał się na przepis art. 42 ust. 1 pkt 2 d Prawa górniczego i geologicznego, bowiem art. 2 tej ustawy wskazuje, że nie ma ona zastosowania w przedmiotowej sprawie, a zatem nałożony na niego obowiązek jest bezzasadny. R.B. powołał się także na stanowisko zajęte w piśmie z dnia [...] przez działającego z upoważnienia Starosty [...] Naczelnika Wydziału Ochrony Środowiska i Rolnictwa. W piśmie tym wyjaśniono, że oczyszczalnie ścieków o przepustowości do 5 m³/dobę wykorzystywane na potrzeby własne gospodarstwa domowego lub rolnego w ramach zwykłego korzystania z wód nie wymagają uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie ścieków do wód lub ziemi. Stanowisko organu zajęte w tym piśmie zostało zatem oparte na przepisach ustawy Prawo wodne stanowiącej akt wyższego rzędu niż powołany w decyzji wnoszącej sprzeciw przepis niższej rangi. Wniesione odwołanie Wojewoda uznał za bezskuteczne, bowiem sprzeciw wniesiony przez organ I instancji należało uznać za zasadny. Wskazał, że przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji R.P. - są częścią obowiązującego na danym obszarze porządku prawnego, a organ administracji publicznej jest nimi związany i nie może uchylić się od ich zastosowania. Organ nie może także oceniać zgodności aktów niższego rzędu z Konstytucją, czy ustawami. Dokonując wykładni § 27 pkt 9 planu miejscowego należało zatem przyjąć, że dla realizacji planowanego zadania inwestycyjnego konieczne było żądanie przedłożenia przez inwestora dokumentacji hydrogeologicznej i pozwolenia wodnoprawnego. O wprowadzeniu takiego obowiązku do przepisów planu przesądziło położenie działek inwestora na obszarze "Wysokiej Ochrony Wód Podziemnych". Zdaniem Wojewody informację o braku konieczności uzyskania decyzji wodnoprawnej zamieszczoną w piśmie Naczelnika Wydziału Ochrony Środowiska i Rolnictwa Starostwa Powiatowego w M. odnieść należy wyłącznie do rodzaju inwestycji i jej parametrów technicznych, a nie lokalizacji przydomowej oczyszczalni na przedmiotowym obszarze. W sprawie nie było też potrzeby powoływania się na przepisy ustawy Prawo górnicze i geologiczne, bowiem § 27 pkt 9 planu stanowi samoistną podstawę do nałożenia przedmiotowych obowiązków. Wojewoda podkreślił, że omawiany przepis planu miejscowego dopuszcza realizację przydomowych oczyszczalni ścieków w obszarze OWO jedynie na zasadzie wyjątku, a w dodatku oczyszczalnie takie mają mieć charakter tymczasowy. Tym samym bez przedłożenia dokumentacji hydrogeologicznej i pozwolenia wodnoprawnego nie było możliwe zbadanie dopuszczalności realizacji przedmiotowej inwestycji pod względem jej zgodności z planem. W przypadku zaś, gdyby doszło do negatywnych ustaleń prowadziłoby to do wniesienia sprzeciwu w oparciu o art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy wskazał także, że nie ma przeszkód do ponownego zgłoszenia przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego, jeżeli uzupełnione ono zostanie o wskazane dokumenty. Wreszcie zauważył, że udzielone odwołującemu się przez Starostę [...] pozwolenie na budowę obejmowało także budowę bezodpływowego zbiornika na ścieki, a zatem inwestor może skorzystać z tego rozwiązania technicznego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach R.B. wniósł o uchylenie decyzji Wojewody [...] i poprzedzającej ją decyzji Starosty [...]. W uzasadnieniu powtórzył zarzuty podniesione w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej. W szczególności powołał się na przepis rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 grudnia 2004 r. w sprawie rodzajów instalacji, których eksploatacja wymaga zgłoszenia ( Dz. U. Nr 283, poz. 2839) zwalniający od obowiązku uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzenie ścieków pochodzących z przydomowych oczyszczalni do wód lub do ziemi. Odnosząc się do argumentów podniesionych przez Wojewodę w uzasadnieniu jego decyzji zarzucił błędne przyjęcie, że stanowisko Starosty [...] zajęte w piśmie z dnia [...] nie odnosiło się do zgłoszonej inwestycji. W ocenie skarżącego nie można zaakceptować poglądu, że przepis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowi samoistną podstawę nałożenia na obywatela obowiązku nie przewidzianego w ustawie i przepisach wykonawczych w sytuacji, gdy przepis wyższej rangi takiego rodzaju obowiązku nie przewiduje. W ocenie skarżącego § 27 pkt 9 planu miejscowego zawiera także nieprecyzyjną regulację prawną, bowiem pomija kwestię wydajności przydomowych oczyszczalni ścieków, przez co odstaje od precyzyjnie określonych wymogów przewidzianych w rozporządzeniu z dnia 23 kwietnia 2009 roku. Tym samym jego zdaniem przepis ten narusza jego słuszny interes narażając go na ponoszenie nieusprawiedliwionych kosztów znacznie przewyższających wartość całej inwestycji. Skarżący powołał także treść art. 42 Prawa górniczego wskazując, że przepis planu miejscowego nie może stanowić uzasadnionej podstawy domagania się przedłożenia przez niego dokumentacji hydrogeologicznej. Wskazał, że co prawda Wojewoda zgodził się z jego argumentacją, że ustawa Prawo górnicze i geologiczne nie ma zastosowania do nałożonego na niego obowiązku, to jednak w art. 42 tej ustawy zdefiniowane zostało co należy rozumieć przez dokumentację hydrogeologiczną. Skarżący podał także, że wykładając przepis § 27 pkt 9 planu miejscowego należy mieć na uwadze także przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego ( Dz. U. Nr 137, poz. 984 ze zm.). W unormowaniu tym jest mowa o wymaganiach dotyczących warstwy gruntu o miąższości co najmniej 1,5 m odzielajacej miejsce wprowadzania ścieków od najwyższego użytkowego poziomu wodonośnego wód podziemnych. Tym samym stosując się do przepisów art. 7 i art. 10 k.p.a. organ I instancji winien - zdaniem skarżącego – zobligować go do wykonania wykopu o wymaganej głębokości dla stwierdzenia istnienia bądź nieistnienia wód gruntowych. Innym sposobem, który mógłby doprowadzić do należytego wyjaśnienia sprawy, zgodnie z interesem strony oraz interesem społecznym, byłoby także zażądanie wskazania przez skarżącego studni położonej w sąsiedztwie jego nieruchomości w celu ustalenia głębokości lustra wody. Nie podejmując tego rodzaju czynności organy obu instancji dopuściły się zatem, w ocenie skarżącego, naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że zarzuty skargi stanowią powtórzenie zarzutów odwołania, do których odniósł się szczegółowo w uzasadnieniu decyzji i nie pozwalają mu na zmianę podjętego orzeczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd kontrolując zaskarżony akt w aspekcie jego zgodności z prawem, jak nakazuje dyspozycja art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), uznał, że nie narusza on prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Bezspornym jest, że zamiarem skarżącego było wybudowanie w oparciu o zgłoszenie dokonane w trybie art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego przydomowej oczyszczalni ścieków o wydajności do 5 m³/dobę, a zatem zrealizowanie budowy objętej hipotezą art. 29 ust. 1 pkt 3 tej ustawy. Poza sporem jest także, że nieruchomość na której miał zostać zrealizowany zamiar inwestycyjny skarżącego położona jest położona jest w jednostce oznaczonej na rysunku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Ż. obszar sołectwa Z. symbolem 3.MRL 2 . Teren ten zgodnie z tekstem planu ( § 11 i § 12), przeznaczony został pod zabudowę rekreacyjną. Ze znajdującego się w aktach sprawy fragmentu rysunku planu wynika, że przedmiotowa nieruchomość położona jest także w obszarze wysokiej ochrony głównego zbiornika wód podziemnych – oznaczonego w planie symbolem - OWO ( § 6 pkt 7 tekstu planu). W związku z tym zasadnie Starosta [...] uznał, że w sprawie winien znaleźć zastosowanie przepis tekstu analizowanego planu regulujący zasady ochrony środowiska zamieszczony § 27 pkt 9 tego aktu. Zgodnie z tym przepisem "ze względu na położenie terenu objętego planem na obszarze OWO realizacja biologicznych przydomowych oczyszczalni ścieków możliwa jedynie w uzasadnionych przypadkach, jedynie na terenach poza strefami ochronnymi wód, terenami zjawisk krasowych, dolin "wodzących", itp. Warunkiem realizacji biologicznych przydomowych oczyszczalni jest spełnienie wymagań przepisów szczególnych, w tym sporządzenie i przedłożenie dokumentacji hydrogeologicznej i uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego. Po zrealizowaniu gminnej kanalizacji sanitarnej należy wykonać przyłącze do sieci". Odnosząc się do wątpliwości skarżącego dotyczących mocy obowiązującej przywołanej regulacji normatywnej wskazać należy, że zgodnie z art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego i na obszarze działania organu, który go ustanowił, stanowi źródło powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej (art. 87 ust. 2 konstytucji R.P.). Ustalenia planu miejscowego kształtują zaś, jak wynika z art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności. Zauważyć także należy, że w świetle art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego w przypadku, gdy budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego właściwy organ jest zobowiązany do wniesienia sprzeciwu w drodze decyzji. Odnosząc się do zarzutu skarżącego dotyczącego braku zgodności przytoczonego przepisu aktu prawa miejscowego z ustaleniami zamieszczonymi w tabeli B załącznika do rozporządzenia w sprawie rodzajów instalacji, których eksploatacja wymaga zgłoszenia zaakceptować należy stanowisko organu I instancji zawarte z uzasadnieniu jego decyzji. Przedłożenie przez inwestora dokumentu podpisanego z upoważnienia właściwego miejscowo starosty, w którym informuje się go o zwolnieniu z obowiązku ubiegania się o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie do ziemi ścieków pochodzących z przydomowych oczyszczalni o przepustowości do 5 m³ na dobę, wykorzystywanych na potrzeby własnego gospodarstwa domowego lub rolnego w ramach zwykłego korzystania z wód trzeba uznać za wywiązanie się z obowiązku nałożonego postanowieniem opartym na przepisie art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego. Sąd nie dopatrzył się przy tym sprzeczności przytoczonego wyżej § 27 pkt 9 planu miejscowego z regulacją zawartą w przywołanym rozporządzeniu Ministra Środowiska. Wynikający z analizowanego przepisu aktu prawa miejscowego obowiązek legitymowania się przez inwestorów pozwoleniem wodnoprawnym na wprowadzanie do ziemi ścieków pochodzących z przydomowych oczyszczalni w aktualnie obowiązującym stanie prawnym odnieść bowiem należy do instalacji o przepustowości wyższej niż 5 m³ na dobę. Błędne było tym samym stanowisko zajęte w tej kwestii przez Wojewodę [...]. W ocenie Sądu pogląd wyrażony przez organ odwoławczy nie miał jednak wpływu na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej zwanej p.p.s.a.). Wpływu na legalność decyzji nie miało także zawarte w uzasadnieniu decyzji Wojewody stwierdzenie o braku podstaw do zastosowania w sprawie przepisu art. 42 ustawy Prawo górnicze i geologiczne, bowiem, na co słusznie zwrócił uwagę sam skarżący, w ust. 2 i 3 tego artykułu zawarte zostały ustalenia odnoszące się do wymaganej zawartości dokumentacji hydrogeologicznej. Wskazać tutaj należy także na przepis art. 48 Prawa górniczego i geologicznego, nakazujący uwzględniać w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego udokumentowane wody podziemne, w granicach projektowanych stref ochronnych ujęć oraz obszarów ochronnych zbiorników wód podziemnych. Także przepisy art. 71 i 72 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska ( Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.) nakładają na organy gmin obowiązek uwzględniania w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego zasad zrównoważonego rozwoju i ochrony środowiska, w tym potrzeb w zakresie ochrony wód. Z przytoczonych wyżej względów Sąd nie dopatrzył się także sprzeczności z nałożonym na skarżącego w drodze postanowienia obowiązku przedłożenia dokumentacji hydrogeologicznej z przepisami zamieszczonymi w § 11 ust. 5 rozporządzenia w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego. Zasadnie bowiem wskazał Wojewoda, że skoro przywołany przepis prawa miejscowego dopuszcza na zasadzie wyjątku możliwość budowania w strefie OWO przydomowych oczyszczalni ścieków pod warunkiem przedłożenia przez inwestora dokumentacji hydrogeologicznej to organ administracji architektoniczno-budowlanej był zobligowany do nałożenia tego obowiązku na inwestora postanowieniem opartym na przepisie art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego. Przepis ten nakazuje także organowi wniesienie w drodze decyzji sprzeciwu w przypadku niewywiązania się w terminie z nałożonego takim postanowieniem obowiązku. Wreszcie nie był także zasadny zarzut wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem wskazanych w skardze zasad ogólnych postępowania administracyjnego wynikających z art. 7 i art. 10 k.p.a. Wobec kategorycznego nakazu sformułowanego w akcie prawa miejscowego organy nie mogły bowiem zastąpić obowiązku przedłożenia przez inwestora dokumentacji hydrogeologicznej innymi zebranymi przez siebie dowodami. Niezależnie od tego wyjaśnić należy skarżącemu, że postępowanie prowadzone przez organy w trybie art. 30 Prawa budowlanego ma charakter uproszczony i nie mają w nim zastosowania wszystkie regulacje zamieszczone w kodeksie postępowania administracyjnego, a zwłaszcza dotyczące postępowania dowodowego. Z powyższych względów na podstawie art. 151 p.p.s.a. skarga podlegała oddaleniu.