II SA/Gl 733/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant st. sekretarz sądowy Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi R.T. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji, w wyniku wznowienia, w sprawie pozwolenia na budowę 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...]r., 2) orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną z upoważnienia Starosty [...] zatwierdzono projekt budowlany i udzielono P. W. pozwolenia na budowę budynku biurowo-handlowego na działce nr [1] k.m. 34, obręb [...] przy ul. [...]w B. W decyzji tej stwierdzono m.in., że obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane ( Dz. U. z 2006 r. nr 156 poz. 1118 ze zm., zwanej dalej ustawą lub Prawem budowlanym ) obejmuje działki geodezyjne o numerach [2] i [3]k.m. 34, obręb [...]. W pismach z dnia [...] r. R. T. i M. P. zwrócili się do Starosty B. o wyjaśnienie podstawy realizacji budowy na działce nr [1] w sytuacji gdy nie byli oni powiadomieni o wydaniu pozwolenia na taką budowę chociaż jako współwłaściciele sąsiedniej działki nr [4] i znajdującego się na niej budynku mieszkalnego posiadają prawo do korzystania z czterech komórek na działce nr [1] oraz prawo przechodu i dojazdu po tej działce do ulicy B. . W pismach tych zostało też sformułowane żądanie wznowienia postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę na działce nr [1]. Na pisma te Starosta [...] udzielił ww. odpowiedzi pismem z dnia [...] r. w którym stwierdził, że w postępowaniu o pozwolenie na budowę nie posiadali oni przymiotu strony. W kolejnym piśmie z dnia [...]r. R. T. ponownie wniósł o wznowienie postępowania podtrzymując w ogólnym zarysie swoje dotychczasowe stanowisko oraz powołując się dodatkowo, co do prawa korzystania ze służebności na działce nr [1], na postanowienie o zasiedzeniu Sądu Rejonowego w B. z dnia [...] r. sygn. akt [...]. Zarzucił, że usytuowanie budynku objętego kwestionowanym pozwoleniem na budowę narusza obowiązujące przepisy przeciwpożarowe, nie zapewnia poszanowania występujących na obszarze oddziaływania tego budynku, interesów osób trzecich, w tym zapewnienia dojazdu do drogi publicznej. Stwierdził też, że nie została wyjaśniona kwestia przesłaniania domu na jego działce. Po rozpoznaniu tego wniosku wydaną z upoważnienia Starosty [...] decyzją z dnia [...]r. nr [...] odmówiono wznowienia postępowania w przedmiotowej sprawie stojąc na stanowisku, że R.T. nie przysługuje w tym postępowaniu przymiot strony. W wyniku wniesionego od tej decyzji przez R. T. odwołania została ona uchylona decyzją Wojewody [...] z dnia [...]r. nr [...], który jednocześnie orzekł o wznowieniu przedmiotowego postępowania. Ponownie o wznowieniu tego postępowania orzekł również Starosta [...] postanowieniem z dnia [...]r. Nr [...], wskazując jako podstawę tego orzeczenia art. 147 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 i art. 149 § 1 i 2 kpa. W uzasadnieniu tego postanowienia stwierdził, że o wydaniu pozwolenia na budowę R. T. dowiedział się w dniu [...]r. z tablicy informacyjnej umieszczonej na budowie. Orzekając, we wznowionym postępowaniu Starosta [...] decyzją z dnia [...]r. Nr [...] , wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, odmówił uchylenia objętej postępowaniem wznowieniowym decyzji tego Starosty z dnia [...]r. nr [...] o pozwoleniu na budowę. W uzasadnieniu tego orzeczenia podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko, że w postępowaniu o pozwolenie na budowę R. T. nie przysługiwał przymiot strony postępowania. Uzasadniając to stanowisko stwierdził, że inwestor złożył oświadczenie o prawie dysponowania działką nr [1] na cele budowlane, jako współwłaściciel (razem z rodzicami) tej działki. Oświadczenie to jest zgodne z wpisami w ewidencji gruntów oraz z odpisem z prowadzonej dla tej działki księgi wieczystej Nr [...] (odpis z dnia [...]r.) z którego nie wynika aby działka ta była obciążona ciężarami i ograniczeniami. Zgodnie z projektem zagospodarowania działki inwestora projektowany budynek znajduje się w linii zabudowy pierzei ul. [...]– dokładnie w miejscu istniejącego budynku gospodarczego. Nie zastawia zatem dojazdu i dojścia do sąsiedniej nieruchomości. Szerokość tego dojazdu wynosi 5,2 m. Odległość projektowanego budynku od budynku na działce R. T. wynosi około 6 m. Projektowany budynek nie ograniczy zatem prawa korzystania z nieruchomości sąsiedniej. Z zawartej w projekcie budowlanym analizy nasłonecznienia sąsiedniego budynku, która jest zgodna z § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. Nr 75 poz. 690 ze zm. zwanego dalej rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych ), wynika, że zapewnione będzie naturalne oświetlenie pomieszczeń mieszkalnych w sąsiednim budynku. W konsekwencji Starosta [...] doszedł do przekonania, że brak jest podstaw do uchylenia pozwolenia na budowę. W odwołaniu od tej decyzji R. T. wniósł o wstrzymanie budowy budynku objętego pozwoleniem na budowę zarzucając, że pozwolenie to zostało wydane z naruszeniem obowiązującego prawa. Uzasadniając to żądanie podtrzymał zgłoszone już wcześniej zastrzeżenia co do lokalizacji tego budynku i stwierdził, że inwestor nie dysponował samodzielnym prawem do działki nr [1] na cele budowlane. Jego zdaniem przejazd do jego działki został ograniczony do 4,9 m, oraz, że odległość między jego budynkiem i budynkiem projektowanym wynosi 5,6 m. Wojewoda [...] odwołania tego nie uwzględnił i zaskarżoną decyzją z dnia [...]r. Nr [...], wydaną z powołaniem się na treść art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego, utrzymał decyzję Starosty [...] w mocy. Uzasadniając to rozstrzygnięcie podzielił stanowisko tego Starosty, że w sprawie nie zachodziła określona w art. 145 § 1 pkt 4 kpa przesłanka do wznowienia postępowania. W sprawie o pozwolenie na budowę R. T. nie przysługiwał bowiem, również zdaniem Wojewody, przymiot strony postępowania. Przymiot taki nie może wynikać zdaniem organu odwoławczego wyłącznie z uwagi na roszczenia o charakterze cywilnoprawnym, a na takie R. T. się powołuje. Dalej organ odwoławczy stwierdził, że w sprawie nie zostało naruszone prawo służebności przechodu i przejazdu przysługujące współwłaścicielom działki nr [4]. Z uwagi na usytuowanie projektowanego budynku zachowany bowiem został istniejący obecnie stan prawny w zakresie korzystania z tego prawa, a to w sytuacji gdy nie została prawnie skonkretyzowana ani szerokość ani lokalizacja tej służebności drogowej. W skardze na powyższą decyzję Wojewody [...] do sądu administracyjnego R. T. powtórzył zarzuty i wnioski sformułowane we wcześniejszych pismach procesowych. Zaakcentował, że prawo do korzystania z całej działki objętej pozwoleniem na budowę przysługuje również współwłaścicielom działki nr [4] W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Decyzje organów obu instancji ostać się nie mogą albowiem zostały wydane zdaniem Sądu z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. 151 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 kpa oraz w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Wbrew stanowisku organów orzekających w sprawie zachodziła przesłanka wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 4 kpa. W związku z przedmiotem postępowania w którym zapadła decyzja objęta postępowaniem wznowieniowym przymiot stron tego postępowania powinien być rozważony zgodnie z treścią art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Rozstrzygnięcie skargi sprowadza się zatem do odpowiedzi na pytanie czy w postępowaniu o pozwolenie na budowę skarżącemu przysługiwał przymiot strony w rozumieniu tego przepisu. Zgodnie z nim stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są : inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Skarżący jest współwłaścicielem w [...] częściach działki sąsiedniej nr [4] i o powierzchni 117 m.kw, zabudowanej w całości budynkiem mieszkalnym. Jedyny dojazd i dojście do tej działki od drogi publicznej ( co jest w sprawie bezsporne ) prowadzi przez działkę nr [1] , objętą spornym pozwoleniem na budowę. Co prawda z treści prowadzonej dla działki nr [1] księgi wieczystej nie wynika aby była ona obciążona służebnością drogową na rzecz działki skarżącego, to jednak okoliczność ta dla oceny przymiotu strony niema zdaniem Sądu żadnego znaczenia, w sytuacji gdy współwłaściciele działki nr [4] ze służebności takiej w sposób samoistny i niezakłócony od bardzo dawna korzystają. Służebność ta została potwierdzona już prawomocnym postanowieniem Sądu Rejonowego w B. o zasiedzeniu działki nr [4], wydanym w dniu [...]r., sygn. akt [...], na które skarżący się powołuje, a które nie było przez inwestora kwestionowane. W postanowieniu tym służebność ta została określona jako prawo "dojazdu i przechodzenia z ulicy [...] przez podwórze oznaczone na planie [...]". Gdy nadto zważy się, że nie doszło w terenie do wyraźnego wytyczenia przebiegu tej służebności oraz gdy weźmie się pod uwagę również stosunkowo niewielką powierzchnię działki nr [1] objętej pozwoleniem na budowę, to nie może ulegać zdaniem Sądu wątpliwości, że już z uwagi na tę służebność działka skarżącego nr [4] znajduje się w obszarze oddziaływania objętego pozwoleniem obiektu. Działalność inwestycyjna na tej działce może bowiem wpływać na sposób wykonywania służebności, zwłaszcza gdy zważy się, że budynek skarżącego usytuowany jest w granicy działek. Przez znajdowanie się w sferze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego należy bowiem rozumieć zdaniem sądu hipotetyczną i prawdopodobną możliwość takiego oddziaływania, a nie oddziaływanie realne, rzeczywiście istniejące i wykazane, które może być stwierdzone najczęściej dopiero w toku postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę, w oparciu o zgromadzony w tym postępowaniu materiał dowodowy. Właśnie celem zapewnienia wymienionym w art. 28 ust. 2 ustawy przedmiotem możliwości czynnego udziału w tym postępowaniu, dla obrony ich mogących być ewentualnie naruszonych interesów, należy przyznać im przymiot strony. Tylko bowiem wtedy będą te podmioty miały chociażby możliwość kontrolowania ustaleń organów czy projektowany obiekt istotnie oddziaływuje na ich nieruchomość. Ustalenia te mogą być poczynione, jak już podniesiono, najczęściej dopiero w toku postępowania, które już od samego początku powinno się toczyć z udziałem wszystkich stron. Podobne uwagi można odnieść także do możliwości oddziaływania obiektu gdy chodzi o możliwość zapewnienia pomieszczeniom mieszkalnym w istniejących już budynkach, naturalnego oświetlenia. Również odnośnie tej kwestii podmioty wymienione w art. 28 ust. 2 ustawy powinny mieć możliwość kontroli czy dowody w oparciu o które poczyniono ustalenia o zgodności zasłaniania projektowanego budynku z § 13 warunków technicznych z 12 kwietnia 2002 r., są w pełni miarodajne. Chodzi przy tym również i w tym przypadku o hipotetyczną chociażby możliwość naruszenia tego przepisu. Taka istnieje zaś niewątpliwie w niniejszej sprawie gdy weźmie się pod uwagę, że organy określają odległość pomiędzy projektowanym budynkiem a budynkiem skarżącego na "około" 6 m, skarżący twierdzi, że odległość ta wynosi 5,6 m zaś analiza przysłaniania zawarta w projekcie budowlanym została sporządzona przy założeniu, że odległość ta wynosi 6 m. W zależności od tego jaką odległość przyjmiemy ( jako rzeczywiście istniejącą), ocena tej kwestii może prowadzić do różnych rezultatów. Wobec powyższego błędne jest stanowisko organów orzekających, że nie przysługiwał skarżącemu przymiot strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę. Sąd nie podziela też stanowiska Wojewody, nie mającego zdaniem Sądu oparcia w obowiązujących przepisach, że podmioty wymienione w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego nie mogą wywodzić swojego interesu prawnego jedynie z uprawnień o charakterze cywilno – prawnym, a to w sytuacji gdy przepis ten właśnie do takich uprawnień wprost się odwołuje ( gdy mówi o właścicielach, użytkownikach wieczystych lub zarządcach nieruchomości ). Nadto jak wynika chociażby z treści art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego kwestia zapewnienia dostępu do drogi publicznej stanowi przedmiot unormowania również tej ustawy. W świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego brak jest natomiast zdaniem Sądu dostatecznych podstaw do przyjęcia, że skarżącemu oraz pozostałym współwłaścicielom działki nr [4] przysługują inne jeszcze, oprócz prawa przejazdu i przechodu, prawa do działki inwestora Nr [1]. Skoro jak wyżej wykazano skarżącemu przysługiwał przymiot strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę to brak było podstaw do odmowy uchylenia tego pozwolenia z powołaniem się na treść art. 151 § 1 pkt 1 kpa, który to przepis stanowił podstawę orzeczeń organów obu instancji. W sprawie zaistniała bowiem przesłanka wznowienia określona w art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Skutkuje to uchyleniem decyzji organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1g i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm., zwanej dalej ustawą p.p.s.a.). Ponownie rozpoznając sprawę przeprowadzą organy orzekające postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę spornego budynku biurowo – usługowego, w zależności od wyniku tego postępowania orzekną na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 lub art. 151 § 2 kpa. W przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 ustawy p.p.s.a.