II SA/Gl 734/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.),, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant st. sekretarz sądowy Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2012 r. sprawy ze skargi W. P.-Z. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie dokonania oceny stanu technicznego obiektu 1. uchyla zaskarżone postanowienie i orzeka, że nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 2. uchyla postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] z dnia [...] r. nr [...]; 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącej kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] r. W. P.-Ż., reprezentowana przez swoją córkę K. Ż., wniosła o wszczęcie postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego położonego w C. przy ul. [...], dokonanej przez H. P. W uzasadnieniu wyjaśniła, że budynek jest przedmiotem współwłasności. W części budynku, bez zgody współwłaścicieli dokonano zmiany użytkowania, polegającej na urządzeniu gabinetu lekarza dermatologa, co pogarsza warunki higieniczno-sanitarne. Zawiadomieniem z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu B. poinformował o wszczęciu postępowania w sprawie zbadania przestrzegania przepisów prawa budowlanego przy użytkowaniu przedmiotowego budynku mieszkalnego. W zawiadomieniu powołano się na pismo pełnomocnika W. P.-Ż. z [...] r., którego brak w aktach sprawy, zawiadomienie doręczono pełnomocnikowi. W trakcie oględzin w dniu [...] r. ustalono, że budynek jest budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, powstałym legalnie. W roku 1975 wydzielono w nim dwa lokale mieszkalne, stanowiące przedmiot odrębnej własności: lokal nr 1 na parterze, stanowiący aktualnie własność W. P. – Ż. i lokal nr 2 na piętrze, należący do H. P. – S. i H. S. Potwierdzono, że na piętrze jeden pokój jest użytkowany jako gabinet lekarski, a drugi jako poczekalnia dla pacjentów. Wiktoria P.-Ż. nie udostępniła swojego lokalu oraz części wspólnych w piwnicy. Kolejnym zawiadomieniem z dnia [...] r. PINB dla Powiatu [...], na podstawie art. 79 § 1 k.p.a. oraz art. 81c, 84 ust. 1 pkt 1, 84a i 83 prawa budowlanego, powołując się na prowadzone postępowanie, powiadomił o przeprowadzeniu w dniu [...] r. kolejnych oględzin i kontroli stanu technicznego obiektu. Zobowiązał strony do udostępnienia terenu i przygotowania dokumentacji architektoniczno-budowlanej, posiadanych zezwoleń oraz protokołów kontroli okresowych stanu technicznego budynku z ostatnich pięciu lat. Zawiadomienie to doręczono pełnomocnik W.P.-Ż. w dniu 25 lutego 2011 r. oraz W. P.-Ż.w dniu 21 lutego 2011 r. Z oględzin sporządzono dwa protokoły. Jeden dotyczy lokalu na parterze, zaś drugi ogólnie budynku. Przy oględzinach byli obecni wyłącznie właściciele lokalu położonego na piętrze. Okazali dokumentację architektoniczno-budowlaną i pozwolenie na użytkowanie budynku mieszkalnego. W protokole zapisano, że jedno pomieszczenie nie jest użytkowane zgodnie z przeznaczeniem, nie określono jednak które i na czym niezgodność polega. Właściciele złożyli protokoły sprawdzeń instalacji gazowej i elektrycznej, dotyczące pomieszczeń na piętrze. Natomiast w protokole dotyczącym mieszkania na parterze stwierdzono, że nie stawiła się strona, nie udostępniono lokalu i części wspólnych na parterze i w piwnicy. W nawiązaniu do otrzymanych wezwań pełnomocnik W. P.-Ż. zwróciła się do organu z zapytaniem, dlaczego prowadzone jest postępowanie w innym przedmiocie, niż zgłoszona samowolna zmiana sposobu użytkowania. Pismem z [...] r. PINB dla Powiatu [...] odpowiedział, że bada przestrzeganie przepisów prawa budowlanego przy użytkowaniu budynku i w ramach tego postępowania rozpozna także sprawę samowolnej zmiany sposobu użytkowania. Postanowieniem z [...] r. PINB dla Powiatu [...] wezwał W. P.-Ż., jako współwłaścicielkę budynku, do przedłożenia w organie w terminie 14 dni od daty otrzymania wezwania, aktualnych protokołów z okresowej kontroli stanu technicznego obiektu, obejmującej sprawdzenie stanu przewodów kominowych, instalacji gazowej, instalacji elektrycznej i odgromowej znajdujących się we wspólnej części budynku oraz w mieszkaniu należącym do niej (wraz z pomieszczeniami przynależnymi) oraz zamontowanych w obiekcie kotłów o mocy powyżej 20 kW, z uwzględnieniem efektywności energetycznej kotłów i ich wielkości do potrzeb użytkowych. W podstawie prawnej podano przepis art. 62 i 65 prawa budowlanego. W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z art. 62 ust. 1 ustawy, obiekty winny być poddawane okresowej kontroli w oznaczonym w przepisie zakresie. Właściciel jest także zobowiązany przechowywać dokumentację związaną z obiektem. Zgodnie z art. 65 ustawy, właściciel lub zarządca obiektu jest zobowiązany udostępniać dokumenty dotyczące kontroli stanu technicznego obiektu przedstawicielom właściwych organów, uprawnionych do kontroli w zakresie utrzymania obiektów we właściwym stanie technicznym oraz do kontroli przestrzegania przepisów prawa budowlanego. Postanowienie zostało przesłane na adres strony. We wniesionym zażaleniu pełnomocnik zobowiązanej zarzuciła naruszenie art. 40 § 2 k.p.a., art. 62 i 65 i art. 84a prawa budowlanego. Podała, że organ wadliwie nie doręczył postanowienia ustanowionemu pełnomocnikowi, czym pozbawił stronę udziału w postępowaniu. Dokonał także błędnej wykładni art. 62 i 65 prawa budowlanego. Kontroli podlega budynek jako obiekt, a nie poszczególne części. Ewentualny nakaz winien być skierowany do wszystkich współwłaścicieli, nie tylko jednego z nich. Zarzucono, że przedmiotem postępowania jest kwestia zmiany sposobu użytkowania i w ramach tego postępowania nie mieści się wydanie postanowienia na podstawie art. 62 i 65 prawa budowlanego. Przesyłając zażalenie do organu II instancji PINB dla Powiatu [...] podał, że pełnomocnictwo zostało udzielone K. Ż. do sprawy samowolnej zmiany sposobu użytkowania, nie obejmuje zastępowania W. P.-Ż. w sprawie, w której wydano postanowienie. Podano także, że strona nie udostępniła nieruchomości w dniu [...] r., mimo prawidłowego zawiadomienia o kontroli, odebranego [...] r. Zaskarżonym postanowieniem z [...] r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził niedopuszczalność zażalenia, podając w podstawie art. 134 w związku z art. 144 k.p.a. W uzasadnieniu wyjaśnił, że zażalenie przysługuje tylko w przypadkach przewidzianych w prawie. Podał, że w ocenie organu odwoławczego w sprawie doszło do wydania postanowienia o charakterze dowodowym, na które nie przysługuje zażalenie. W ustawie prawo budowlane nie wskazano, że na postanowienie wydane na podstawie art. 62 ust. 3 przysługuje zażalenie. Wniesione zażalenie jest zatem niedopuszczalne. Jednocześnie organ wyższego stopnia wskazał, że organ powiatowy wskazał wadliwą podstawę prawną postanowienia. Niestaranne jest podanie obszernego art. 62 prawa budowlanego, bez sprecyzowania konkretnej normy. W ocenie [...] WINB w sprawie winien mieć zastosowanie art. 81c ust. 1 ustawy. Zgodnie z art. 81 c ust. 1 prawa budowlanego, organy maja prawo żądać udzielania informacji i udostępniania dokumentów dotyczących obiektów budowlanych. Uprawnienie to umożliwia przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego. Żądanie przedłożenia wyników okresowych kontroli winno mieć miejsce w drodze zwykłego wezwania w oparciu o art. 50 k.p.a. w związku z art. 81c ust. 1 prawa budowlanego, bez potrzeby wydawania postanowienia dowodowego. Skoro je jednak wydano, to organ odwoławczy nie może rozpoznać zażalenia, takie bowiem nie przysługuje, kwestia zasadności wydanego postanowienia może być podniesiona w odwołaniu od decyzji. Nadto mimo zastosowania wadliwej formy postanowienia, istnieje podstawa do żądania przez organ przedłożenia protokołów okresowych kontroli. W skardze do sądu administracyjnego pełnomocnik skarżącej nie odniosła się do treści rozstrzygnięcia organu II instancji. Wskazała natomiast, że mając na względzie dopuszczalność stosowania przez sąd administracyjny środków prawnych w stosunku do aktów i czynności podejmowanych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, wnioskuje o uchylenie przez sąd postanowienia organu I instancji jako wadliwie skierowanego do jednej ze współwłaścicieli. Podtrzymano zarzut, że przedmiotem postępowania na podstawie art. 62 prawa budowlanego może być cały obiekt, a nie jego części. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: W pierwszej kolejności Sąd dostrzega konieczność odniesienia się do kwestii reprezentowania skarżącej przez pełnomocnika w postępowaniu administracyjnym. W świetle dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, stanowisko organu I instancji, jakoby pełnomocnik taki nie był ustanowiony w postępowaniu, w którym zapadło kwestionowane postanowienie, nie jest zasadne. Wręcz odwrotnie, począwszy od zawiadomienia o wszczęciu tego postępowania, organ I instancji korespondował z pełnomocnikiem i jemu doręczył zawiadomienie o wszczęciu postępowania "w sprawie zbadania przestrzegania przepisów prawa budowlanego" w budynku, jak również późniejsze pisma i zawiadomienia. W samym zawiadomieniu o wszczęciu powołał się także na pismo tego pełnomocnika, nie orzekł natomiast, że postępowanie wszczyna z urzędu. Zwraca uwagę także treść odpowiedzi z [...] r. udzielonej przez PINB pełnomocnikowi, w której potwierdza się zamiar łącznego badania kwestii przestrzegania prawa budowlanego przy użytkowaniu budynku i kwestii samowolnej zmiany sposobu użytkowania. W tej sytuacji, na etapie doręczania rozstrzygnięcia nagannym jest pominięcie pełnomocnika i doręczenie postanowienia bezpośrednio stronie. Praktyka taka może prowadzić do skutku pominięcia strony w postępowaniu, poprzez pominięcie jej pełnomocnika i rodzić daleko idące komplikacje procesowe, z koniecznością inicjowania postępowania nadzwyczajnego o wznowienie postępowania, co prowadzi do niezasadnego powiększania kosztów postępowania administracyjnego. Wobec ewentualnych wątpliwości co do zakresu pełnomocnictwa, organ winien był powiadomić w realiach niniejszej sprawy stronę o konieczności jego rozszerzenia, zwłaszcza, że strona nie jest reprezentowana przez kwalifikowanego pełnomocnika. Obowiązek taki wynika z ogólnej zasady troski organu, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa i udzielania koniecznych pouczeń. Przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego jest postanowienie organu II instancji o niedopuszczalności zażalenia, bazujące na przekonaniu, że zakwestionowane postanowienie ma charakter "dowodowy" a przepisy nie przewidują możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie wydane na podstawie art. 62 ust. 3 prawa budowlanego. Stanowiska tego Sąd nie może podzielić, ze względu na wadliwą kwalifikację wydanego postanowienia, będącą pochodną wadliwego rozeznania stanu prawnego przez organ I instancji. W podstawie prawnej postanowienia organu I instancji powołano przepis art. 62 i 65 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623). Artykuł 62 ustawy zawiera szereg reguł zachowania, z których znakomita część odnosi się do obowiązków właściciela lub zarządcy, związanych z koniecznością poddawania obiektów budowlanych okresowym kontrolom w rozmaitym zakresie oraz reguluje, jaki podmioty kontrole te mogą przeprowadzać. Do organów administracji odnosi się wyłącznie przepis art. 62 ust. 3 ustawy, który przewiduje, że właściwy organ - w razie stwierdzenia nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części, mogącego spowodować zagrożenie: życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska - nakazuje przeprowadzenie kontroli, o której mowa w ust. 1 tego przepisu, a także może żądać przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu lub jego części. Organ nadzoru na podstawie tego przepisu ma zatem dwie kompetencje, może albo nakazać przeprowadzenie kontroli, albo zażądać ekspertyzy stanu technicznego. Inna jest jednak forma prawna, w jakiej może dojść do realizacji każdego z tych uprawnień. W przypadku nakazania przeprowadzenia kontroli, organ winien wydać decyzję. Natomiast nakazanie wykonania ekspertyz przybiera postać postanowienia, co koreluje z przepisem art. 81c ust. 2 prawa budowlanego (por. Prawo budowlane. Komentarz. Red. Z Niewiadomski, Warszawa 2006, s. 606). Na postanowienie wydane w tym trybie przepis art. 81c ust. 3 prawa budowlanego przewiduje zażalenie. Zwraca uwagę, że w zakresie art. 62 ust. 3 prawa budowlanego nie mieści się prawo żądania przedstawienia wyników kontroli okresowych. Właściciel obiektu ma obowiązek przechowywania dokumentów kontroli (art. 64 ustawy) oraz udostępniania ich przedstawicielom uprawnionego organu (art. 65 ustawy). Z tym ostatnim obowiązkiem koreluje regulacja art. 81c ust. 1 ustawy, zgodnie z którym organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego przy wykonywaniu zadań określonych przepisami prawa budowlanego mogą żądać m. in. od właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, udostępnienia dokumentów związanych z utrzymaniem i użytkowaniem obiektu budowlanego. W zakresie tych dokumentów mieści się również żądanie udostępnienia wyników kontroli okresowych. Organ II instancji wskazał, że w istocie żądanie przedstawienia wyników kontroli winno było zostać przeprowadzone pod względem procesowym bez wydawania jakiegokolwiek postanowienia, na podstawie art. 50 k.p.a., zgodnie z którym w toku postępowania organ może wzywać strony do udziału w czynnościach i składania wyjaśnień. Umknęło przy tym uwadze organu odwoławczego, że w istocie takiego wezwania organ I instancji dokonał. W zawiadomieniu z [...] r. wezwano strony m. in. do złożenia protokołów kontroli okresowych z ostatnich pięciu lat. W podstawie prawnej tego wezwania podano przepis art. 81c prawa budowlanego. Wezwanie to w części nie zostało zrealizowane, złożono protokoły kontroli tylko części pomieszczeń w budynku i tylko w ograniczonym rzeczowo zakresie. W tej sytuacji nie można przyjąć, że organ I instancji ponowił wezwanie do złożenia protokołów kontroli, i to z zastosowaniem formy postanowienia. Działania organu I instancji należy postrzegać, za czym przemawia wzgląd na zasadę ekonomiki postępowania, w kategorii reakcji na zaniechanie strony i nie wykonanie ustawowego obowiązku złożenia, na żądanie organu, wyników kontroli okresowych. Reakcja organu I instancji nie była jednak, pod względem procesowym, prawidłowa. Skoro w podstawie prawnej organ I instancji podał przepis art. 62, zaś do sfery kompetencji organów odnosi się ustęp 3 tego artykułu, należy przyjąć, że inspektor powiatowy nakazał stronie przeprowadzenie kontroli okresowych, przyjmując ich brak. Takie rozstrzygnięcie mógł jednak podjąć wyłącznie w formie decyzji, nie postanowienia. Nie można przyjąć, że organ w trybie postanowienia orzekł o nałożeniu obowiązku przedłożenia ekspertyz, te nie są bowiem tożsame z wynikami kontroli okresowych. Wątpliwość budzi także dopuszczalność określenia terminu w rozstrzygnięciu wydanym na podstawie art. 62 ust. 3 prawa budowlanego i dotyczącym obowiązku kontroli okresowych. O możliwości określenia terminu stanowi przepis art. 81c ust. 2, dotyczący jednak nie kontroli okresowych, lecz nałożenia obowiązku sporządzenia ekspertyz i ocen technicznych. Analiza treści rozstrzygnięcia organu I instancji i wzgląd na podaną w nim podstawę prawną doprowadziły Sąd do przekonania, że organ ten nie sprecyzował w dostateczny sposób podstawy prawnej i faktycznej, mogącej uzasadniać nałożony obowiązek. W opisanych okolicznościach sprawy Sąd doszedł do przekonania, że konieczne dla końcowego rozstrzygnięcia sprawy jest, mimo wniesienia skargi na postanowienie o niedopuszczalności zażalenia, objęcie orzeczeniem także postanowienia organu I instancji. Organ I instancji winien bowiem jednoznacznie sprecyzować przedmiot swojego żądania i nadać mu właściwą formę prawną, mając na względzie również dodatkowe przesłanki dopuszczalności wydania każdego z wchodzących w grę rozstrzygnięć. Wobec braków w tym zakresie, kwalifikacja dokonana przez organ odwoławczy, że doszło do wydania postanowienia na podstawie art. 81c ust. 1 w związku z art. 65 prawa budowlanego, na które nie przysługuje zażalenie, była przedwczesna. Ograniczając się do kwestii procesowych, związanych z zagadnieniami charakteru podjętego rozstrzygnięcia, Sąd nie badał prawidłowości oznaczenia jego adresata, ta bowiem sprawa zależy od uprzedniego rozważenia, czy i jakie winno w sprawie zapaść rozstrzygnięcie w kwestii protokołów kontroli okresowych. Mając na uwadze podane argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 152, w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania, obejmujących uiszczony wpis od skargi, postanowiono na podstawie art. 200, 205 § 1 i 209 powołanej ustawy.