II SA/Gl 735/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Protokolant sekretarz sądowy Marta Zasoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 października 2014 r. sprawy ze skargi T. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r. nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta K. zatwierdził projekt budowlany i udzielił "A" w K. pozwolenia na przebudowę, nadbudowę i rozbudowę wraz ze zmianą sposobu użytkowania budynku mieszkalno-usługowo-biurowego na budynek biurowo-usługowy z funkcją hostelu na terenie działki o nr ewid. 1, przy ul. [...] w K.. Ww. decyzja, jak wynika z jej części nagłówkowej, wydana została na podstawie art. art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. 2010, Nr 243, poz. 1623, z późn. zm.). W krótkim uzasadnieniu organ I instancji wskazał jedynie, że do wniosku inwestor dołączył dokumenty określone w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2, 3 ustawy Prawo budowlane, pismem z dnia [...] r. zawiadomiono strony o wszczęciu postępowania administracyjnego, strony postępowania nie wniosły zastrzeżeń do przedmiotowej inwestycji, inwestycja jest zgodna z decyzją nr [...] z dnia [...] r. o warunkach zabudowy, a [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w K. w ustawowym terminie nie zajął stanowiska, co jest równoznaczne z brakiem uwag.. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł T. S., właściciel sąsiedniej nieruchomości przy ul. [...] w K. (działki nr 2), podnosząc, iż zrealizowanie rzeczonej inwestycji całkowicie pozbawi dopływu światła dziennego przeznaczone na pobyt ludzi lokale znajdujące się w oficynie, a także w części głównej od strony podwórka tej nieruchomości. Tym samym nie jest spełniony pkt VII decyzji o warunkach zabudowy określający wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, w części o treści "nie pozbawiać dopływu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi". Oficyna nieruchomości przy ul. [...] w K. posiada bardzo skromne doświetlenie tylko od strony południowej tzn. od strony gdzie planowana jest rozbudowa i nadbudowa nieruchomości przy ul. [...]. Wybudowanie w granicy działki nieruchomości przy ul. [...], pięciokondygnacyjnej ściany, od strony południowej, całkowicie pozbawi lokale dopływu światła. Podkreślił, że budynek przy ul. [...] posiada tylko cztery kondygnacje, więc jest znacznie niższy od projektowanego przy ul. [...]. Wskazał też, że nie wyraził zgody na tak znaczną inwestycję w granicy działek. Decyzją nr [...] z dnia [...] r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ odwoławczy w uzasadnieniu swej decyzji podniósł, iż zgodnie z załączoną do projektu budowlanego analizą zacienienia planowana przebudowa, nadbudowa i rozbudowa budynku mieszkalnego uwzględnia przepisy § 13, § 57 ust.1 i § 60 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2002, Nr 75, poz. 690 z późn. zm.). Zgodnie z § 13 ust. 1 pkt 1a ww. rozporządzenia "odległość budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów powinna umożliwiać naturalne oświetlenie tych pomieszczeń - co uznaje się za spełnione, jeżeli między ramionami kąta 60°, wyznaczonego w płaszczyźnie poziomej, z wierzchołkiem usytuowanym w wewnętrznym licu ściany na osi okna pomieszczenia przesłanianego, nie znajduje się przesłaniająca część tego samego budynku lub inny obiekt przesłaniający w odległości mniejszej niż wysokość przesłaniania - dla obiektów przesłaniających o wysokości do 35 m", oraz z przepisem § 13 ust. 1 pkt 2 jeżeli "zostały zachowane wymagania, o których mowa w § 57 i 60". Zgodnie z przepisem § 13 ust. 2 "wysokość przesłaniania, o której mowa w ust. 1 pkt 1, mierzy się od poziomu dolnej krawędzi najniżej położonych okien budynku przesłanianego do poziomu najwyższej zacieniającej krawędzi obiektu przesłaniającego lub jego przesłaniającej części" oraz zgodnie z ust. 4 "odległości, o których mowa w ust. 1 pkt 1 mogą być zmniejszone nie więcej niż o połowę w zabudowie śródmiejskiej". Natomiast przepisy § 57 ust. 1 ustalają, że "pomieszczenie przeznaczone na pobyt ludzi powinno mieć zapewnione oświetlenie dzienne, dostosowane do jego przeznaczenia, kształtu i wielkości, z uwzględnieniem warunków określonych w § 13 oraz w ogólnych przepisach bhp". Analiza zacieniania znajduje się na rysunkach nr 2/Z i 3/Z i została sporządzona i sprawdzona przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane. Z analizy tej wynika, że przy wysokości przesłaniania wynoszącej 18.0 m i zmniejszonej o połowę do wys. 9.0 m, odległość między obiektem przesłaniającym i przesłanianym wynosi 9.43 m, tak więc spełniony jest ww. warunek zachowania odległości między obiektami większej niż wysokość przesłaniania. Przepisy § 60 ust. 1 i 2 ustalają co prawda, że pokoje mieszkalne winny mieć zapewniony czas nasłonecznienia co najmniej 3 godziny w dniach równonocy (21 marca i 21 września) w godzinach 700 - 1700, jednak w mieszkaniu wielopokojowym dopuszcza się ograniczenie ww. wymagania co najmniej do jednego pokoju, przy czym w śródmiejskiej zabudowie uzupełniającej dopuszcza się ograniczenie wymaganego czasu nasłonecznienia do 1,5 godziny, a w odniesieniu do mieszkania jednopokojowego w takiej zabudowie nie określa się wymaganego czasu nasłonecznienia. W związku z powyższym organ odwoławczy stanął na stanowisku, że podniesiony w odwołaniu zarzut zacienienia nie znajduje uzasadnienia. Wojewoda [...] wskazał następnie, że z przepisów prawa budowlanego nie wynika konieczność uzyskania dla inwestycji usytuowanej w granicy działki zgody właściciela działki sąsiedniej. Stwierdził też, że jego zdaniem przedłożony projekt budowlany spełnia w pełnym zakresie wymagania określone przepisami prawa budowlanego. Podkreślił nadto znaczenie zapisanego w pkt 5.7 przedmiotowej decyzji obowiązku uzyskania, w przypadku przystąpienia do wykonywania termoizolacji oraz nadbudowy budynków, które są lub potencjalnie mogą stanowić siedliska ptaków chronionych, zezwolenia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K.. Zaakcentował też zawarty w pkt 5.8 przedmiotowej decyzji passus ustalający obowiązek uzyskania oddzielnych pozwoleń na budowę dla ewentualnej przebudowy i adaptacji dla konkretnej funkcji lokali usługowych w budynku, ze względu na brak zdefiniowania ich przeznaczenia i zastosowanie ogólnego określenia "lokal usługowy". Pismem z dnia 28 kwietnia 2014 r. pełnomocnik T. S. adw. A. R. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję organu II instancji, domagając się jej uchylenia. Zaskarżonej decyzji zarzuciła, rozwijając zarzuty te w uzasadnieniu: - obrazę przepisów postępowania w postaci art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. polegającą na niewyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności sprawy i zaniechaniu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego; - obrazę przepisów postępowania, a to art. 8 i 9 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane polegające na błędnym przyjęciu, że projekt budowlany zgodny jest z wymogami prawa budowlanego; - obrazę przepisów prawa materialnego, a to art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy - Prawo budowlane w zw. z art. 21 ust. 1 i art. 32 ust. 1 i art. 64 Konstytucji RP oraz art. 140 i art. 144 k.c. polegające na nieposzanowaniu uzasadnionych interesów skarżącego, na nierównym traktowaniu wnioskodawcy i skarżącego oraz naruszeniu prawa własności skarżącego. Skarga została wniesiona w terminie. Pismem procesowym z dnia 29 kwietnia 2014 r. (także zatytułowanym "skarga") kolejny pełnomocnik T. S. r.pr. A. M. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, a także poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej. Zaskarżonej decyzji zarzucił (zarzuty te szeroko motywując w uzasadnieniu): - naruszenie § 12 ust. 2 w zw. z § 12 ust. 1 pkt 2 przywołanego wyżej Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że ściana budynku z przeszkloną mansardą i tarasem jest ścianą budynku bez otworów okiennych lub drzwiowych; - naruszenie § 12 ust. 2 w zw. z § 12 ust. 1 pkt 2 ww. Rozporządzenia, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że możliwe jest posadowienie nowego budynku na granicy z sąsiednią działką budowlaną, na której wybudowany jest już budynek zwrócony w stronę granicy ścianą z otworami okiennymi; - naruszenie art. 9 ust. 2 oraz art. 9 ust. 3 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie polegające na niewystąpieniu do właściwego ministra z wnioskiem o udzielenie upoważnienia do udzielenia zgody na odstępstwo, a także niewydanie postanowienia o zgodzie na odstępstwo, w przypadku uznania przez organ, że w sprawie wystąpił przypadek szczególnie uzasadniony; - naruszenie art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., polegające na nieprzeprowadzeniu przez organ dowodu z opinii biegłego do spraw budowlanych, a także nieprzeprowadzenie innych dowodów takich jak wizja lokalna, przesłuchanie stron, przesłuchanie świadków na okoliczność przeznaczenia, kształtu i wielkości pomieszczeń w lokalach znajdujących się w budynku na nieruchomości oznaczonej jako działka nr 2; - naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie zebranego materiału dowodowego, celem ustalenia, czy ściana budynku będącego przedmiotem inwestycji spełnia przesłankę z § 12 ust. 1 pkt 2 ww. Rozporządzenia. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty, które zawarł był w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez m.in. kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. 2012, poz. 270 z późn. zm., zwanej dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a także rozstrzygnięcia ją poprzedzającego wykazało, że są one dotknięte uchybieniami uzasadniającymi ich wzruszenie, a tym samym przedmiotowa skarga, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, musiała zostać uwzględniona. Obie bowiem decyzje wydane zostały z naruszeniem, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), której realizacja wymaga by organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jako dowolne należy traktować zatem ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków koniecznych do jednoznacznego wyjaśnienia okoliczności sprawy, jako warunku niezbędnego do wydania rozstrzygnięcia o przekonującej treści – por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 4 lipca 2001 r., sygn. akt I SA 1768/99. Decyzja organu I instancji naruszała nadto art. 107 § 1 i 3 k.p.a., a pomimo to została utrzymana w mocy przez organ odwoławczy. Przystępując do szczegółowych rozważań w pierwszej kolejności wskazać w tym miejscu należy, iż z wydanej przez organ I instancji w dniu [...] r. decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, nie wynika na czym w rzeczywistości polegać ma zmiana sposobu użytkowania obiektu, na którą to zmianę organ udzielił pozwolenia. Wskazując w osnowie decyzji pierwszoinstancyjnej, iż udziela się pozwolenia na przebudowę, nadbudowę i rozbudowę wraz ze zmianą sposobu użytkowania budynku mieszkalno-usługowo-biurowego na budynek biurowo-usługowy z funkcją hostelu organ jednocześnie w ust. 5 pkt 8 osnowy przyznał, że nie wie na czym polegać przeznaczenie lokali usługowych. Wskazał bowiem, iż "ze względu na brak zdefiniowania przeznaczenia projektowanych lokali usługowych, ich przebudowa i adaptacja do konkretnych funkcji wymaga oddzielnych pozwoleń budowlanych". Niejasny jest zatem, zdaniem Sądu, zakres udzielonego pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania obiektu skoro nie obejmuje ono projektowanych lokali. Kwestie te nie znalazły wyjaśnienia także w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej, które notabene jest wyjątkowo lakoniczne, ewidentnie naruszając art. 107 § 1 i 3 k.p.a. W parozdaniowym uzasadnieniu organ skrótowo opisał jedynie przebieg postępowania, brak natomiast rzeczywistego uzasadnienia faktycznego i prawnego, którego obligatoryjne elementy wskazuje art. 107 § 3 k.p.a. Ani w osnowie decyzji, ani w jej uzasadnieniu organ I instancji nie odniósł się m.in. do stanowiącej główny przedmiot kontrowersji pomiędzy skarżącym a orzekającymi organami lokalizacji rozbudowanej i nadbudowanej części budynku w granicy działek (o tym, że rozbudowa ta przebiegać ma w granicy można dowiedzieć się jedynie ze stanowiącego załącznik do decyzji projektu budowlanego). Przypomnieć zatem w tym miejscu należy, że obowiązujące przepisy zawarte w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia [...] r. stanowią, że jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271-273 ww. rozporządzenia lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy, 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy (§ 12 ust. 1). Od zasady tej wprowadzono kilka wyjątków, spośród których jeden, mogący potencjalnie odnosić się do przedmiotowej sprawy, wymagał rozważenia. Stosownie bowiem do § 12 ust. 2 rozporządzenia sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Bezspornym w sprawie jest, iż decyzja Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia [...] r. w przedmiocie warunków zabudowy stanowi w pkt I.13, że dopuszcza się nadbudowę i rozbudowę w granicy z działkami nr 2 i 3 albowiem pozwoli to "na zachowanie charakterystycznej dla tego fragmentu analizowanego obszaru zasady sytuowania budynków, mającego na celu stworzenie zwartego kwartału zabudowy". Pamiętać jednak należy, że dopuszczenie w decyzji o warunkach zabudowy usytuowania obiektu w granicy oznacza jedynie tyle, że taka lokalizacja zgodna jest z wymogami ładu przestrzennego, nie przesądza natomiast o tym, że pozwolenie na budowę istotnie na taką lokalizację zezwoli. Tym samym, pomimo że usytuowanie budynku w granicy formalnie zgodne byłoby z decyzją o warunkach zabudowy, to jednak organ udzielający pozwolenia na budowę ocenić musi lokalizację taką w aspekcie zgodności z przywołanym wyżej rozporządzeniem, a także wymogami dotyczącymi ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Ani z osnowy decyzji, ani z jej uzasadnienia, ani też z innych zawartych w aktach administracyjnych materiałów nie wynika by organ I instancji oceny takiej dokonał. Nie rozważył tym samym zgodności zabudowy w granicy z wymogami ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury, w tym nie zbadał czy skierowana w stronę granicy projektowana inwestycja, jak tego wymaga rozporządzenie, stanowi ścianę bez otworów (w innym przypadku usytuowanie zabudowy w granicy wymagałoby zgody na odstępstwo - art. 9 Prawa budowlanego), nie zbadał zabudowy na sąsiedniej działce należącej do skarżącego celem ustalenia czy ściana jego budynku nie posiada otworów okiennych lub drzwiowych. Do kwestii zabudowy w granicy odniósł się dopiero Wojewoda [...] wskazując, skądinąd trafnie, że zabudowa taka nie wymaga zgody sąsiada. Do konkretnych kwestii zgodności inwestycji z rozporządzeniem i wymogami ochrony osób trzecich Wojewoda [...] odniósł się jednak jedynie w aspekcie ewentualnego zacienienia, przyjmując za jedyny dowód dołączoną przez inwestora analizę, nie wskazującą, jak słusznie podkreślił pełnomocnik skarżącego, jakie pomieszczenia, o jakim przeznaczeniu, znajdują się w budynku skarżącego, w aspekcie ich ewentualnego zacieniania. W konsekwencji zarówno decyzja zaskarżona, jak i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta K. muszą podlegać wyeliminowaniu z obrotu prawnego jako co najmniej przedwczesne, naruszające wskazane wyżej normy. Rozpoznając ponownie sprawę organ w pierwszej kolejności ustali stan przedmiotowej inwestycji. O ile nie została jeszcze rozpoczęta, rozpatrzy wniosek inwestora uwzględniając uwagi sformułowane w niniejszym uzasadnieniu. Jeśli natomiast ustali, że inwestycja została już rozpoczęta, to umorzy prowadzone postępowanie w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Stosowne dalsze działania winien bowiem w takim wypadku prowadzić organ nadzoru budowlanego. W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało uwzględnić skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzec jak w sentencji. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy określono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. O kosztach postępowania obejmujących wpis od skargi w kwocie 500,00 zł wynagrodzenie pełnomocnika – 240,00 zł oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa – 17,00 zł orzeczono na wniosek strony skarżącej na podstawie art. 200, 205 i 209 p.p.s.a. .