II SA/Gl 737/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant specjalista Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2012 r. sprawy ze skargi Gminy C. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ochrony przeciwpożarowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w B. z dnia [...] r., 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza od [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w K. na rzecz skarżącej Gminy kwotę 440 (czterysta czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją Nr [...] z dnia [...] r. Komendant Powiatowej i Państwowej Straży Pożarnej w B. nakazał Gminie C. zapewnić w terminie do [...] r. drogę pożarową do budynku Zespołu Szkół nr [...] w C. przy ul. [...] w sposób wskazany w przepisach przeciwpożarowych. Jako podstawę decyzji wskazał m. in. art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2009 r. Nr 178, poz. 1380, zwanej dalej ustawą o ochronie przeciwpożarowej), art. 104 i art. 107 § 1 i § 3 kpa oraz § 12 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 9 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz. U. Nr 124, poz. 1030, zwanego dalej rozporządzeniem w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę). W uzasadnieniu decyzji organ orzekający stwierdził, że przeprowadzone w Zespole Szkół nr [...] w C. w dniu [...] r. czynności kontrolno-rozpoznawcze wykazały naruszenie przepisów przeciwpożarowych. Budynek tego Zespołu Szkół zalicza się do kategorii zagrożenia ludzi ZL III, jego wysokość wynosi ponad 14 m, czyli jest budynkiem średniowysokim. Zgodnie zatem z § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę powinna być do niego doprowadzona droga pożarowa o utwardzonej nawierzchni, umożliwiającej dojazd o każdej porze roku pojazdów jednostek ochrony przeciwpożarowej. Zgodnie z § 12 ust. 9 tego rozporządzenia, droga pożarowa powinna zapewniać dojazd bez cofania lub powinna być zakończona placem manewrowym o wymiarze 20 m x 20 m, względnie można przewidzieć inne rozwiązania umożliwiające zawrócenie pojazdu. Tymczasem utwardzona droga biegnąca wzdłuż dłuższego boku kontrolowanego budynku nie zapewnia przejazdu pojazdom ochrony przeciwpożarowej bez cofania, co może spowodować w sposób bezpośredni utrudnienia w prowadzeniu akcji ratowniczo-gaśniczej i wpływa w znaczący sposób na stan bezpieczeństwa pożarowego w skontrolowanym obiekcie. W odwołaniu od tej decyzji złożonym w imieniu Gminy C. przez Burmistrza Miasta C. zarzucono, że decyzja ta z naruszeniem art. 28 kpa została skierowana do niewłaściwego podmiotu tj. do właściciela nieruchomości, zamiast do Powiatu [...] – Zespołu Szkół nr [...] w C., jako faktycznego użytkownika terenu i budynku. W tym względzie odwołująca się Gmina powołała się na treść art. 4 ust. 1a ustawy o ochronie przeciwpożarowej oraz na zawartą z Powiatem [...] umowę użyczenia nr [...] z dnia [...] r. [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w K. odwołania tego nie uwzględnił i zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał orzeczenie organu pierwszej instancji w mocy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia zrelacjonował stan dotychczasowego postępowania w sprawie i stwierdził, że prawidłowo adresatem sformułowanego obowiązku została wskazana w świetle obowiązujących przepisów Gmina C. jako właściciel nieruchomości. Do innego ustalenia nie mogła prowadzić treść umowy użyczenia na którą powołano się w odwołaniu. Zadanie w postaci zapewnienia właściwej drogi pożarowej do objętego postępowaniem budynku Zespołu Szkół nr [...] w C. ma bowiem charakter trwały i wymaga poniesienia określonych nakładów finansowych, co przesądza o nałożeniu obowiązku na właściciela budynku i nieruchomości. W przedmiotowej umowie użyczenia brak jest zapisów wskazujących, że obowiązek w zakresie zapewniania właściwej drogi przeciwpożarowej budynku został przeniesiony na biorącego w użyczenie – Powiat [...]. Nadto wskazano, że Gmina C. może skorzystać w wykonaniu nałożonego na nią obowiązku z rozwiązań zamiennych z zachowaniem trybu określonego w § 13 ust. 4 rozporządzenia w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę i dróg pożarowych. W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję odwoławczą Gmina C. wniosła o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciła, że została ona wydana z naruszeniem art. 4 ust. 1a ustawy o ochronie przeciwpożarowej przez błędne przyjęcie, że to Gmina jest zobowiązana do zapewnienia drogi pożarowej do budynku Zespołu Szkół nr [...] w C. oraz z naruszeniem art. 7, art. 8 i art. 28 kpa. Uzasadniając to stanowisko powtórzyła w ogólnym zarysie argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Ponownie powołano się na łączącą Gminę z Powiatem [...] umowę użyczenia budynku szkoły wraz z gruntem, a zwłaszcza na treść jej § 2 pkt 3, z którego wynika zdaniem skarżącej, że strony umowy zdawały sobie sprawę, iż może dojść do sytuacji w której Powiat [...] będzie musiał ponieść na nieruchomość nakłady konieczne. Nie ma zatem w świetle tej umowy zdaniem skarżącej wątpliwości, że to Powiat [...] przejął wszelkie obowiązki z zakresu ochrony przeciwpożarowej. Zdaniem skarżącej pominięcie treści umowy użyczenia skutkuje również naruszeniem powołanych w skardze przepisów postępowania. W odpowiedzi na skargę [...] Komendant Wojewódzki PSP w K. wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko i jego uzasadnienie. Na rozprawie sądowej w dniu 26 października 2012 r. pełnomocnik skarżącej Gminy podał, że umowa użyczenia budynku szkoły objętego postępowaniem, obowiązująca w dacie wydania zaskarżonej decyzji, już wygasła. Budynek stanowi obecnie pustostan. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie jej zarzuty należy uznać za uzasadnione. W świetle zgromadzonego materiału dowodowego zasadny okazał się zdaniem Sądu zarzut naruszenia art. 7 kpa poprzez niedostateczne wyjaśnienie i rozważenie sprawy, które to uchybienie proceduralne mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, zwanej dalej ustawą p.p.s.a.). Przede wszystkim z przedstawionych Sądowi akt administracyjnych nie wynika w jakikolwiek sposób jakie istnieją w sprawie możliwości co do sposobów realizacji nałożonego zaskarżoną decyzją obowiązku. Okoliczność ta ma natomiast zdaniem Sądu istotne znaczenie gdy chodzi o określenie adresata obowiązku w świetle treści art. 4 ust. 1a ustawy o ochronie przeciwpożarowej, na którą to normę powołuje się skarżąca. W tym względzie błędne jest jednak stanowisko Gminy C., że umowa użyczenia z dnia [...] r., która łączyła ją z Powiatem [...] stanowiła jedną z umów cywilnoprawnych o jakich w tym przepisie mowa. Gmina zresztą nie sprecyzowała o którą z tych umów chodzi. Treść przedmiotowej umowy użyczenia jednoznacznie wskazuje, że nie wyczerpuje ona znamion żadnej z tych umów. Należało zatem podzielić w tym względzie stanowisko organów orzekających, że żadna z wymienionych w art. 4 ust. 1a ustawy o ochronie przeciwpożarowej umów nie została zawarta. Organy orzekające niedostatecznie wyjaśniły natomiast i nie rozważyły czy w sprawie nie zachodzi sytuacja o jakiej mowa w ostatnim zdaniu tego przepisu, a mianowicie czy Powiat [...] nie był faktycznie władającym budynkiem w rozumieniu tego przepisu. Tylko bowiem wówczas obowiązek z zakresu ochrony przeciwpożarowej mógł być nałożony według ogólnej zasady z art. 4 ust. 1 tej ustawy na właściciela budynku lub terenu. W tym względzie powoływanie się przez organ odwoławczy na treść § 3 pkt 3 umowy użyczenia jest mało przekonywujące, gdy zważy się, że zapis ten tej kwestii zdaniem Sądu nie normuje. Z jego treści nie można też wyprowadzić unormowania przeciwnego, jak tego domaga się skarżąca Gmina. W konsekwencji, jak to podniesiono już wyżej, dla ustalenia podmiotu zobowiązanego do wykonania nałożonego obowiązku należało rozważyć w jaki faktyczny sposób obowiązek ten w okolicznościach sprawy mógłby być zrealizowany. Odpowiedź na to pytanie będzie bowiem rzutować na ustalenie czy wykonanie obowiązku jest możliwe przez biorący w użyczenie Powiat [...] tj. czy można ten podmiot uznać za faktycznie władającego budynkiem w rozumieniu omawianego art. 4 ust. 1a ustawy o ochronie przeciwpożarowej (zobacz w tym względzie wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 1812/09 – LEX nr 600432). W tym kontekście należało zatem odpowiedzieć na pytanie czy możliwe i pod jakimi warunkami jest połączenie istniejącej wzdłuż przedmiotowego budynku drogi z inną istniejącą drogą, co wyeliminowałoby potrzebę zawracania, w tym także czy do wykonania takiego połączenia byłby uprawniony Powiat [...] w ramach łączącej go z Gminą C. umowy użyczenia. Gdyby zaś rozwiązanie problemu było możliwe jedynie przez wybudowanie placu do zawracania to czy taki byłby możliwy do wykonania na terenie objętej umową użyczenia i czy w ramach tej umowy uprawnionym do jej wykonania byłby Powiat [...]. Negatywna odpowiedź na którekolwiek z tych pytań wykluczałaby bowiem zdaniem Sądu możliwość uznania tego Powiatu za faktycznie władającego w rozumieniu art. 4 ust. 1a ustawy o ochronie przeciwpożarowej. Dla zobrazowania konkretnych możliwości realizacji obowiązku koniecznym może okazać się analiza zagospodarowania terenu wokół budynku, przedstawiona na stosowej mapie. Gdyby zaś przyjąć, że w sprawie mógłby mieć zastosowanie przepis § 13 ust. 1 rozporządzenia w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę tj. mogłoby dojść do zastosowania rozwiązania zamiennego to również faktyczny sposób realizacji tego rozwiązania wpływałby na ocenę czy może go zrealizować biorący w użyczenie Powiat [...] i w konsekwencji czy jest on władającym budynkiem w rozumieniu ww. przepisu ustawy. Wobec niedostatecznego wyjaśnienia i rozważenia powyższych kwestii nie można odeprzeć też zarzutu wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa materialnego – art. 4 ust. 1a ustawy o ochronie przeciwpożarowej. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy uwzględnią w pierwszej kolejności organy orzekające zmianę stanu faktycznego w następstwie wygaśnięcia umowy użyczenia i zaprzestania wykorzystywania objętego postępowaniem budynku na potrzeby szkoły (według oświadczenia pełnomocnika skarżącej złożonego na rozprawie sądowej). W razie potrzeby o postępowaniu organy zawiadomią również Powiat [...]. Wbrew stanowisku zawartemu w skardze Sąd nie dopatrzył się natomiast naruszenia zaskarżoną decyzją treści art. 8 i art. 28 kpa. Zawarte w tym względzie w skardze rozważania nie są zdaniem Sądu adekwatne do stanu faktycznego niniejszej sprawy i mają jedynie teoretyczny charakter. Tym bardziej nie zostało wykazane aby naruszenie tych przepisów mogło mieć istotny wpływ na wynika sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1c ustawy p.p.s.a. Z tych wszystkich względów decyzje organów obu instancji podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c i art. 135 ustawy p.p.s.a. W przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 tej ustawy, zaś o kosztach postępowania stosownie do jego wyniku na podstawie art. 200, art. 205 § 2, art. 209 i art. 211 tego aktu prawnego oraz § 14 ust. 2 pkt 1c w zw. z § 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych... (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).