II SA/Gl 737/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Dziuk, Sędziowie Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna,, Sędzia WSA Krzysztof Nowak (spr.), Protokolant starszy referent Weronika Siedlaczek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi Gminy T. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 5 kwietnia 2024 r. nr NPII.4131.1.264.2024 w przedmiocie rozpatrzenia skargi na działalność oddala skargę. W dniu [...] r. Rada Miasta T. (dalej "Rada Miasta") działając na podstawie art. art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2023 r. poz. 40 ze zm.) – dalej: "u.s.g.", oraz art. 229 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.) podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie rozpatrzenia skargi na działalność Prezydenta Miasta T., Naczelnika Wydziału Budownictwa i Dyrektora Miejskiego Zarządu Ulic i Mostów w T. (dalej "Uchwała"). W § 1 Uchwały Rada postanowiła, że po rozpatrzeniu skargi na działalność Prezydenta Miasta T., Naczelnika Wydziału Budownictwa i Dyrektora Miejskiego Zarządu Ulic i Mostów w T. uznaje się skargę za bezzasadną. W uzasadnieniu powyższej uchwały wskazano, że Komisja Skarg Wniosków i Petycji Rady Miasta (dalej "Komisja") uznała, że przedmiotowa skarga jest anonimową skargą w rozumieniu przepisów rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie organizacji, przyjmowania i rozpatrywania skarg i wniosków, co skutkuje w przypadku nieusunięcia braków formalnych skargi, pozostawieniem jej bez rozpoznania. Jednakże, ze względu na treść zgłoszonych w skardze zarzutów, Komisja z własnej inicjatywy podjęła decyzję o przeprowadzeniu czynności sprawdzających w trybie kontroli dokonanej przez Komisję. W wyniku przeprowadzonego postępowania i przeprowadzonych czynności sprawdzających, przedmiotowa skarga została uznana za nieuzasadnioną i taki wniosek Komisja przekazała Radzie Miasta. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 5 kwietnia 2024 r. nr [...] Wojewoda Śląski, działając na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 u.s.g., stwierdził nieważność Uchwały. Zdaniem Wojewody Rada Miasta T., podejmując przedmiotową uchwałę, działała z rażącym naruszeniem art. 223 § 1 k.p.a. w zw. z art. 229 pkt 2 k.p.a. i art. 231 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał, że przedmiotem skargi uczyniono działalność Prezydenta Miasta, Naczelnika Wydziału Budownictwa i Dyrektora Miejskiego Zarządu Ulic i Mostów w T. w związku z wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę i budowy parkingu niezgodnie z prawem, czyli planem zagospodarowania przestrzennego przy ul. [...] i [...] na działkach numer [...] i [...]. W związku z dokonanym ustaleniem Wojewoda zauważył, że w myśl art. 28 ust. 1a w związku z art. 80 ust. 1 pkt 1 i art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.), organem właściwym do wydawania pozwoleń na budowę jest starosta a w przypadku miast na prawach powiatu prezydent miasta. Tym samym w cenie Wojewody podejmowanie ww. czynności nie mieściło się w katalogu zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego, lecz stanowi przykład zadań zleconych z zakresu administracji rządowej (por. postanowienie NSA z 22.07.2011 r., II OW 84/11, CBOSA). Z tego względu organem właściwym do rozpatrywania przedmiotowej skargi, zdaniem Wojewody, nie była Rada Miasta, lecz organ, o którym mowa w art. 229 pkt 2 k.p.a. Wojewoda podkreślił, że na mocy art. 223 § 1 k.p.a. organy zobowiązane zostały do badania swojej właściwości z urzędu i dlatego Rada Miasta winna była odstąpić od merytorycznego badania skargi i zastosować się do treści art. 231 § 1 k.p.a. W konsekwencji rozpatrzenie skargi przez organ, który jest niewłaściwy w sprawie Wojewoda uznał za istotne naruszenie prawa skutkujące nieważnością uchwały. Ponadto organ nadzoru stwierdził, że Uchwała zawiera inne uchybienia. Analizując teść uzasadnienia organ nadzoru zwrócił uwagę, że skarga będąca przedmiotem oceny Rady Miasta była skarga anonimową. Jak ustalił Wojewoda z treści skargi jasno wynikało, że zawierała ona zarówno imię i nazwisko wnoszącego ją podmiotu, jak i jego adres w postaci adresu mailowego. Wojewoda odwołał się do treści §§ 5 i 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 8 stycznia 2002 r. w sprawie organizacji przyjmowania i rozpatrywania skarg i wniosków (Dz. U. z 2002 r., Nr 5 poz. 46) - dalej "rozporządzenie" i uargumentował, że skarga była wniesiona prawidłowo i z tej przyczyny całkowicie niezasadnym było występowanie względem osoby wnoszącej skargę z wezwaniem o uzupełnienie skargi o braki formalne poprzez wskazanie danych osobowych obejmujących imię i nazwisko oraz adresu do korespondencji. Wojewoda wskazał, że nawet gdyby hipotetycznie przyjąć, że skarga podlegała rozpatrzeniu przez Radę Miasta i była obarczona kwalifikowanym brakiem formalnym w postaci braku imienia, nazwiska (nazwy) i adresu, Rada winna pozostawić ją bez rozpoznania, a nie orzekać o jej bezzasadności. Orzekanie o zasadności albo bezzasadności skargi może bowiem nastąpić wyłącznie po jej merytorycznym rozpatrzeniu przez organ właściwy w sprawie. Zdaniem Wojewody, powyższego nie zmienia także fakt posiadania przez Radę Miasta kompetencji kontrolnych, na które powołała się w uzasadnieniu do uchwały. W razie woli skontrolowania określonych w skardze podmiotów Rada Miasta powinna bowiem podjąć odrębne czynności kontrolne, nie zaś przeprowadzać je w ramach badania skargi podlegającej (zgodnie ze stanowiskiem samej Rady) pozostawieniu bez rozpoznania. Organ nadzoru podkreślił, że w treści uchwały podejmowanej w związku z rozpatrywaniem konkretnej skargi Rada winna odnieść się wyłącznie do tejże skargi, skoro uchwała ta, wraz z jej uzasadnieniem, stanowić ma zawiadomienie - odpowiednio - o przekazaniu sprawy zgodnie z właściwością (art. 231 § 1 k.p.a.), o sposobie rozpatrzenia skargi (art. 237 § 3 i art. 238 § 1 k.p.a.), czy też po pozostawieniu skargi bez rozpoznania (§ 8 ust. 1 rozporządzenia). W konsekwencji tego wywodu Wojewoda uznał, że również te uchybienia należy zaliczyć do kategorii istotnych naruszeń prawa, ponieważ za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Kwestionując zasadność rozstrzygnięcia nadzorczego z dnia 5 kwietnia 2024 r. Skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach i zarzuciła organowi nadzoru jego wydanie z naruszeniem art. 91 ust. 1 i 3 u.s.g. Zdaniem Skarżącej rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy organami, o którym mowa w art. 22 § 2 k.p.a. i wywołanego przez organ administracji nie może stanowić przedmiotu postępowania nadzorczego i skutkować wydaniem przez ten organ nadzorczy rozstrzygnięcia nadzorczego w przypadku braku podstawy prawnej do jego wydania. W jej ocenie spory co do właściwości, podlegają wyłącznie kognicji sądów i jeżeli nie dotyczą spraw w niesionych w trybie przepisów Działu VIII kpa. Skarżąca zaznaczyła, że aktualne orzecznictwo dopuszcza możliwość w niesienia skargi do sądu administracyjnego przez wojewodę na uchwały rady dotyczące spraw załatwienia skarg, ale z wyłączeniem spraw dotyczących badania kompetencji organu jako organu właściwego do rozpatrzenia skargi wniesionej w trybie przepisów Działu VIII k.p.a. W ocenie Skarżącej rzeczywistym skutkiem zaskarżonego, a przez to nieprawomocnego rozstrzygnięcia nadzorczego jest dopuszczenie do uznania pozycji prawnej organu w zakresie jednostronnego decydowania i rozstrzygania w zakresie sporu kompetencyjnego, pomiędzy organami. Przywołała treść postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2014 r. w sprawie o sygn. akt II FW 3/1 4 i w oparciu o zawarte w nim stanowisko stwierdziła, że jeżeli więc spór kompetencyjny nie może stanowić przedmiotu kognicji sądu administracyjnego, to tym bardziej nie może organ administracji jednostronnie stanowić o tym w formie rozstrzygnięcia nadzorczego dla którego wydania brak jest podstawy prawnej w obowiązującym stanie prawnym. Ponadto Skarżącą wskazała, że w jej ocenie w sprawie doszło do przekroczenia zasad etyki zawodowej pracowników organu administracji działających w imieniu Wojewody. Skarżąca nie zgodziła się również z organem nadzoru w zakresie uznania, że adres poczty elektronicznej może być uznawany za adres wnoszącego skargę, o którym mowa w § 8 ust. 1 rozporządzenia. W oparciu o tak sformułowane zarzuty Skarżąca wniosła o: 1. uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Śląskiego jako wydanego bez podstawy prawnej; 2. zasądzenie na rzecz Skarżącej kosztów postępowania w tym zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o jej odrzucenie wskazując na braki formalne skargi a w przypadku jej nieodrzucenia o jej oddalenie. Wskazał, szeroko uzasadniając swoje stanowisko, że w toku prowadzonego postępowania nadzorczego nie rozstrzygał sporu kompetencyjnego, lecz badał jedną z przesłanek koniecznych do ustalenia, czy podjęta przez Radę Miasta T. uchwała spełniała kryteria legalności, tj. czy została podjęta przez właściwy organ. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta, na podstawie art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935) – dalej "p.p.s.a.", obejmuje również orzekanie w sprawach ze skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Aktem nadzoru jest m.in. rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody w stosunku do uchwały rady gminy, zgodnie z kompetencjami tego organu, wynikającymi z art. 85 i 86 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 609 ze zm.) – dalej "u.s.g.". W ramach tego nadzoru wojewoda orzeka o nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy, gdy stwierdzi ich sprzeczność z prawem - art. 91 ust. 1 u.s.g. Granice rodzaju naruszenia prawa dające podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały wyznacza art. 91 ust. 4 u.s.g., który stanowi, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Tylko zatem istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały (aktu) organu gminy. Do istotnego naruszenia prawa, według orzecznictwa, zalicza się między innymi naruszenie przez organ przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, przepisów ustrojowych, przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, jak też wadliwe zastosowanie normy prawnej w podstawie prawnej aktu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2017r., I OSK 1066/17; Legalis). W ocenie Sądu, organ nadzoru zasadnie stwierdził, że uchwała Rady Miasta T. z dnia [...] r. istotnie narusza art. 223 § 1 k.p.a. w zw. z art. 229 pkt 2 k.p.a. i art. 231 § 1 k.p.a. co musiało skutkować stwierdzeniem jej nieważności. Zgodnie z art. 231 § 1 k.p.a., będącego podstawą podjęcia uchwały, jeżeli organ, który otrzymał skargę, nie jest właściwy do jej rozpatrzenia, obowiązany jest niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni, przekazać ją właściwemu organowi, zawiadamiając równocześnie o tym skarżącego, albo wskazać mu właściwy organ. W myśl art. 229 pkt 3 k.p.a., jeżeli przepisy szczególne nie określają innych organów właściwych do rozpatrywania skarg, jest organem właściwym do rozpatrzenia skargi dotyczącej zadań lub działalności wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) i kierowników gminnych jednostek organizacyjnych, z wyjątkiem spraw określonych w pkt 2 - rada gminy. Sąd podziela stanowisko organu nadzoru, iż Rada Miasta wadliwie przyjęła, że jest właściwa do rozpatrzenia skargi w oparciu o cytowany powyżej art. 229 pkt 3 k.p.a. na działalność Prezydenta Miasta T., Naczelnika Wydziału Budownictwa i Dyrektora Miejskiego Zarządu Ulic i Mostów w T. Niewątpliwie z treści skargi wynika, że dotyczyła ona wydania decyzji o pozwoleniu na budowę parkingu przy ul. [...] i [...] na działkach [...] i [...] oraz budowy tego parkingu niezgodnie z prawem. Słusznie organ nadzoru zauważył, że organem właściwym do wydania pozwolenia na budowę jest starosta lub prezydent miasta na prawach powiatu a zadania te nie należą do zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego. Stanowisko Wojewody nie jest w tym zakresie kwestionowane przez Skarżącą. Skoro przedmiotem skargi było zadanie z zakresu administracji rządowej to zgodnie z treścią art. 229 pkt 2 k.p.a. organem właściwym do rozpoznania skargi w sprawach należących do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej był wojewoda lub organ wyższego stopnia. Za słuszne należy uznać stanowisko organu nadzoru zawarte w odpowiedzi na skargę, że Wojewoda badając w ramach swojej kompetencji nadzorczej, wynikającej z art. 91 u.s.g., legalność podejmowanych uchwał i zarządzeń, ma prawo stwierdzać ich nieważność w części lub całości. Badanie legalności uchwały lub zrządzenia polega na badaniu ich zgodności w oparciu o wykaz źródeł prawa zawartym w art. 87 Konstytucji RP. Do przepisów prawa powszechnie obowiązujących niewątpliwe należą przepisy prawa rangi ustawowej – w badanej sprawie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego – dotyczące właściwości miejscowej i rzeczowej organów administracji. Naruszenie tych przepisów stanowi istotne naruszenie prawa, które skutkuje nieważnością rozstrzygnięcia organu, który je podjął. Słusznie organ nadzoru w odpowiedzi na skargę wskazał stanowisko doktryny prawa opowiadające się za odpowiednim stosowaniem konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych do rodzajów naruszeń przepisów, które w sposób niewątpliwy trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały. Do takich wad należy naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał. Żaden przepis prawa nie wyłącza kompetencji Wojewody do badania czy przepisy dotyczące właściwości organów zostały w sposób właściwy zastosowane przez organ podejmujący uchwałę lub wydający zarządzenie. W ocenie Sądu Skarżąca w sposób nieuprawniony uznała, iż rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody stanowiło w istocie o rozstrzygnięciu sporu kompetencyjnego w przedmiocie właściwości rzeczowej organów. Należy stwierdzić, że rozpatrywanie sporów kompetencyjnych pomiędzy organami administracji odbywa się w trybie określonym w art. 22 k.p.a., który określa organy zarówno organy właściwe do ich rozpoznawania (§1) jak i podmioty właściwe do zainicjowania takiego postępowania (§ 2). Wojewoda wydając zaskarżone rozstrzygniecie realizował swoje konstytucyjne i ustawowe uprawnienia nadzorcze i nie działał w tym zakresie z naruszeniem przywołanych wyżej przepisów k.p.a. Zarzut Skarżącej dotyczący oceny postępowania pracowników organu nadzoru Sąd pozostawia bez komentarza z uwagi na brak znaczenia prawnego tego zarzutu dla oceny legalności podjętego przez Wojewodę rozstrzygnięcia. W zakresie procedury dotyczącej badania skargi pod względem formalnym przez Komisję Rady i spełnienia wymogów dotyczących danych osoby wnoszącej skargę Sąd zauważa, że skarga była przedmiotem rozstrzygnięcia Rady w zakresie jej zasadności. Rada podjęła w tym zakresie Uchwałę, która z uwagi na przedmiot nie należała do jej właściwości i w tym zakresie dopuściła się istotnego naruszenia prawa, które uzasadniało eliminację Uchwały z obrotu prawnego. Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdził, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze jest zgodne z prawem i nie narusza granic dopuszczalnej ingerencji nadzorczej wyznaczonej przepisami art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. W tej sytuacji skarga podlegała oddaleniu, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a.