II SA/Gl 738/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2016 r. sprawy ze skarg J. M., A. K. i S. W. na uchwałę Rady Miasta Rybnika z dnia 29 października 2014 r. nr 779/LI/2014 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w odniesieniu do wyznaczonej linii zabudowy przebiegającej przez działki o numerach ewidencyjnych [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], 2. zasądza od Rady Miasta Rybnika na rzecz każdego ze skarżących po 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. J. M., S. W. i A. K. reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika w dniu 22 kwietnia 2016 r. wezwali Radę Miasta Rybnika o usunięcie naruszenia prawa zaistniałego poprzez podjęcie uchwały Rady Miasta Rybnika z dnia 29 października 2014 r. nr 779/LI/2014 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części miasta Rybnika. W ocenie wzywających uchwała w sprawie przedmiotowego planu narusza prawo tj. między innymi: - narusza art. 28 ust. 1 w związku z art. 20 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, - wykracza poza tzw. "władztwo planistyczne" gminy, - przeznacza w planie miejscowym części nieruchomości stanowiących własność skarżących na drogi wewnętrzne oraz ustanawia na nich nieprzekraczalną linię zabudowy, - nie obejmuje planem nieruchomości stanowiącej działkę [...] skutkujące wyłączeniem spod uchwały nieruchomości, po której faktycznie przebiega dojazd do nieruchomości skarżących. W wyniku milczenia organu reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika skarżący wnieśli do tutejszego Sądu skargę na przedmiotową uchwałę domagając się stwierdzenia jej nieważności. Zarzucili organowi administracji: a) naruszenie art. 28 ust. 1 w związku z art. 20 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez podjęcie skarżonej uchwały pomimo naruszenia przez plan studium uwarunkowań przestrzennego zagospodarowania gminy, poprzez wyznaczenie drogi na obszarze przeznaczonym pod zabudowę, b) naruszenie władztwa planistycznego gminy poprzez: - przeznaczenie w planie miejscowym części nieruchomości stanowiących własność skarżących na drogi wewnętrzne oraz ustanowienie na nich nieprzekraczalnej linii zabudowy wzdłuż projektowanej drogi wewnętrznej pomimo istniejących na nieruchomości J. M. budynków w części przeznaczonej na drogę i wyłączoną z zabudowy przez ustanowienie nieprzekraczalnej linii zabudowy, nadto pomimo faktu, że nieruchomości skarżących mają zapewniony dostęp do drogi po działce [...], - przeznaczenie na drogi wewnętrzne jedynie nieruchomości skarżących a nie nieruchomości sąsiednich, - przeznaczenie części nieruchomości będących własnością skarżących pod tereny zieleni nieurządzonej - nie objęcie planem nieruchomości stanowiącej działkę [...] skutkujące wyłączeniem spod uchwały nieruchomości, po której faktycznie przebiega dojazd do nieruchomości skarżących, co spowodowało konieczność wyznaczenia drogi przez nieruchomości skarżących. Odpowiadając na skargę Rada Miasta Rybnika wskazała, iż proponowana droga wewnętrzna nie ma charakteru drogi publicznej. Stanowi tylko pewną propozycję zapewnienia dojazdu między innymi do działek skarżących. Brak drogi wewnętrznej kategorii publicznej spowodował, iż jedyną możliwością wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy była przedstawiona wyżej propozycja. Wskazała również, iż obecnie trwa procedura zmiany studium uwarunkowań przestrzennego zagospodarowania gminy dla tego obszaru. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. W świetle zaś art. 1 § 2 tejże ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje m.in. (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.) orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest zaś aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778 ze zm.) . Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przesłankami stwierdzenia nieważności uchwały w całości lub w części są: 1) naruszenie zasad sporządzenia planu miejscowego; 2) istotne naruszenie trybu sporządzania planu 3) naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Przywołany przepis ustanawia zatem dwie przesłanki zgodności z prawem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego: materialnoprawną – uwzględnienie zasad sporządzania planu; formalnoprawną – zachowanie procedury sporządzania planu oraz właściwości organów w tym zakresie (por. wyrok NSA z dnia 11 września 2008 r. II sygn. OSK 215/08 – za w.orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie budzi wątpliwości, że przesłanka materialnoprawna (naruszenie zasad) wywołuje dalej idące konsekwencje, gdyż podstawę dla unieważnienia uchwały daje w tym przypadku każde naruszenie prawa. Zasady sporządzania planu w doktrynalnym ujęciu interpretowane są jako wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawniony organ. Dotykają one problematyki związanej ze sporządzaniem planu, a więc zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki – art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 4 i art. 20 ust.1), zawartych w nim ustaleń lub inaczej - przedmiotu planu (art. 15 ust. 2 i ust. 3), a także standardów dokumentacji planistycznej tj. materiałów planistycznych, skali opracowania kartograficznego, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardów oraz sposobów dokumentowania prac planistycznych (rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu zagospodarowania przestrzennego (za Z. Niewiadomski [red.]: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa C.H. Beck 2005, s. 253-254). Podstawowym zarzutem skargi jest wyznaczenie przez organ planistyczny drogi wewnętrznej na działkach skarżących oraz wyznaczenie linii zabudowy w oparciu o tak określoną drogę wewnętrzną. Jak jednak podnoszą skarżący, przed wyznaczoną linią zabudowy (na działce oznaczonej numerem [...]) znajdują się obiekty budowlane wzniesione zgodnie z prawem. Ustalenie linii zabudowy stanowi niezwykle istotny element procedury tworzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w planie miejscowym " określa się obowiązkowo [...] linie zabudowy i gabaryty obiektów". W rozstrzyganej sprawie organ planistyczny przyjął jednak nie do końca zrozumiałą koncepcję wyznaczenia linii zabudowy. Wyznaczył bowiem na obszarze oznaczonym 1MN drogę wewnętrzną, która w jego ocenie nie jest drogą tylko propozycją ewentualnego dojazdu. Na wskazanym w ten sposób obszarze znajdują się jednak obiekty budowlane. Zatem poprowadzenie tam drogi wewnętrznej (tak naprawdę dojazdu do działek) jest niemożliwe. Należy tu zgodzić się również ze skarżącymi, że jest to zabieg zbędny, gdyż dojazd do ich nieruchomości jest zapewniony przez działkę oznaczoną numerem [...]. Skoro więc wyznaczony obszar nie może być nawet proponowaną drogą dojazdową, nie było postaw do wyznaczenia w jego obszarze nieprzekraczalnej linii zabudowy. Niezależnie od tego ustalenie "nieprzekraczalnej" linii zabudowy w ten sposób, iż poza nią znajdują się obiekty budowlane, w ocenie składu orzekającego jest niedopuszczalne. Już w momencie uchwalenia planu doszło bowiem do naruszenia tak wyznaczonej linii. Już powyższa okoliczność pozwala na stwierdzenie, iż zaskarżony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego narusza prawo. Doszło tu bowiem do naruszenia zasad sporządzania planu (jego części graficznej) poprzez wyznaczenie linii zabudowy w oparciu o proponowany dojazd o nieruchomości skarżących (w sytuacji, gdy dojazd ten jest niemożliwy) oraz takie wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy bez uwzględnienia istniejącej zabudowy. Pozostałe zarzuty skargi Sąd uznał za nieuzasadnione. Fragment nieruchomości skarżących określone jako "zieleń nieurządzona" zachowały swą dotychczasową funkcję. Jednocześnie Sąd nie może orzekać w niniejszej sprawie odnośnie nieruchomości, które nie zostały objęte planem miejscowym. Sąd nie będąc związany granicami skargi stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta Rybnika z dnia 29 października 2014 r. nr 779/LI/2014 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części miasta Rybnika w odniesieniu do linii zabudowy przebiegającej przez działki oznaczone numerami ewidencyjnymi [...]; [...], [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]. W ten sposób został wyeliminowany w całości naruszający prawo element części graficznej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.