II SA/Gl 738/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Artur Żurawik, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 października 2019 r. sprawy ze skargi M.T. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sprawie wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach postanowieniem z dnia [...] r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania M.T. (dalej strona, skarżący), stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...]r. nr [...], przyznającej stronie prawo do świadczenia wychowawczego na kolejne dziecko H.T. w okresie od 1 października 2018 r. do 30 września 2019 r. Jako podstawa prawna postanowienia wskazany został art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 570) i art. 134 w związku z art. 129 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096- dalej "K.p.a.") Z uzasadnienia powyższego postanowienia wynika następujący stan faktyczny: Prezydent Miasta S. decyzją z dnia [...] r. przyznał stronie prawo do świadczenia wychowawczego na kolejne dziecko H.T. w okresie od 1 października 2018 r. do 30 września 2019 r. Organ I instancji wskazał, że z uwagi na uwzględnienie w całości żądania strony w całości odstępuje od uzasadnienia decyzji. W odwołaniu skarżący wyraził niezadowolenie z rozstrzygnięcia. Zarzucił naruszenie art. 7 K.p.a., art. 8 K.p.a. i art.9 K.p.a. poprzez doprowadzenie do wydania decyzji, która odebrała małoletniemu dziecku należne mu świadczenie wychowawcze. Wniósł o zmianę decyzji poprzez ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na kolejne dzieci H.T. i Z.T. od dnia 1 października 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (także Kolegium) wyjaśniło, że zgodnie z art. 129 § 2 K.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia. Przywołało brzmienie art. 44 § 1 K.p.a. podkreślając, że decyzja organu I instancji została doręczona stronie w dniu 20 listopada 2018 r., a bieg 14 dniowego terminu do wniesienia odwołania od wskazanej decyzji upłynął w dniu 4 grudnia 2018 r. Natomiast odwołanie od powyższej decyzji strona złożyła osobiście w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w S. w dniu 4 lutego 2019 r., a więc po upływie terminu do jego wniesienia. Wobec powyższego zostały spełnione przesłanki określone w art. 134 K.p.a. do stwierdzenia uchybienia do wniesienia odwołania, czego następstwem jest ostateczność decyzji organu I instancji. Powyższe postanowienie stało się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, w której skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 58 § 1 K.p.a.; błędne (brak) ustalenia stanu faktycznego, które miało wpływ na wydane postanowienie; naruszenie art. 7, 8 K.p.a. poprzez naruszenie zasad postępowania administracyjnego, a to wymogu zgodnego z prawem i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygania spraw; zakazu wyzyskiwania ich nieświadomości czy błędów; rozstrzygania wątpliwości na korzyść uczestników; konieczność zapewnienia przewidywalności i spójności działań organów administracji publicznej; art. 9 K.p.a. poprzez nienależyte poinformowanie skarżącego o okolicznościach sprawy. Stwierdził, że organ prowadził postępowanie w sposób naruszający zaufanie strony do organu władzy. Skarżący przedmiotową skargą objął dwa postępowania, a mianowicie w przedmiocie: odmowy przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego oraz uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r. Uzasadniając skargę w przedmiocie uchybienia terminowi do wniesienia odwołania od decyzji podniósł miedzy innymi, że decyzja przyznająca prawo do świadczenia wychowawczego nie została mu doręczona nie z jego winy. Zaakcentował, że jego działanie było natychmiastowe, a wadliwą decyzję odebrał w dniu 10 grudnia 2018 r. i 12 grudnia 2018 r. złożył odwołanie, które zostało zatytułowane jako "wniosek o przywrócenie terminu, lecz faktycznie zwierało elementy wskazujące na to, iż pisma stanowiło zażalenie na przedmiotową decyzję". Skarżący dalej stwierdził, że skutkiem niezawinionego przez niego nieodebrania decyzji z dnia [...] r. jest nieprzyznanie świadczenia na kolejne, trzecie dziecko. Nadto zauważył, że na skutek błędnej interpretacji przepisów ustawy "o świadczeniach rodzinnych" i błędnej oceny okoliczności niniejszej sprawy Kolegium w przedmiocie przywrócenia terminu wydało błędne postanowienie, które w konsekwencji zamyka skarżącemu drogę do dochodzenia jego praw. W ocenie skarżącego Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej popełnił szereg błędów w sprawie i dalej działa na jego szkodę. Odnosząc się do postanowienia Kolegium w kwestii przekroczenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] r. stwierdził, że jest ono błędne i nie uwzględnia okoliczności sprawy. Ponownie wskazał, że dopiero 10 grudnia 2018 r. zapoznał się z treścią decyzji, a w takiej sytuacji jedynym możliwym działaniem było złożenie wniosku o przywrócenie terminu. Stwierdził ponadto, że ani organ I instancji, ani Kolegium nie odniosły się merytorycznie do sprawy. Podkreślił, że nowelizacja Kodeksu postępowania administracyjnego, która weszła w życie 1 czerwca 2017 r. wprowadziła zamiany do zasady zaufania wyrażonej w art. 8 K.p.a., a gdyby organ I instancji z należyta starannością ocenił okoliczności sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego, dążył do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli błędna decyzja nie zostałaby wydana. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Podtrzymało dotychczas prezentowane stanowisko i argumentacje prawną. Dodatkowo wskazało, że z akt sprawy wynika, iż strona zgłosiła się do organu I instancji w dniu 10 grudnia 2018 r. i w tym dniu otrzymała decyzję z dnia [...] r. Jednakże nawet, gdyby przyjąć ten termin doręczenia decyzji to termin do wniesienia odwołania od niej upływał w dniu 24 grudnia 2018 r., a skarżący złożył odwołanie od decyzji w dniu 4 lutego 2019 r., a więc po terminie do jego wniesienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Z kolei stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm. - dalej "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). Zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Kontrola legalności zaskarżonego postanowienia kończącego postępowanie administracyjne została dokonana w trybie uproszczonym. Orzekając zaś w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu na podstawie wyżej wymienionych ustaw Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem tak rozumianej kontroli jest w niniejszym postępowaniu sądowym postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r. nr [...]. Podstawę prawną tego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096- dalej "K.p.a."). Zgodnie z art. 134 K.p.a., organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Artykuł 129 § 2 K.p.a. wskazuje, iż odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Zgodnie z art. 44 § 1 K.p.a. w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43: 1) operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego; 2) pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ. Artykuł 44 § 2 K.p.a. stanowi, że zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (art. 44 § 3 k.p.a.). Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (art. 44 § 4 k.p.a.). Skarżący w dniu 13 września 2018 r. złożył za pośrednictwem systemu teleinformatycznego banku "A" wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego. We wniosku podał adres zamieszkania, numer telefonu oraz adres poczty elektronicznej. Organ I instancji (po kilkakrotnej próbie kontaktu telefonicznego) wydał w dniu [...]r. decyzję przyznającą skarżącemu prawo do świadczenia wychowawczego na kolejne dziecko w okresie od 1 października 2018 r. do 30 września 2019 r. Decyzja ta została wysłana na adres wskazany we wniosku. W niniejszej sprawie, jak wynika z pieczątek i podpisów znajdujących się na zwrotnych potwierdzeniach odbioru, decyzja Prezydenta Miasta S. była awizowana po raz pierwszy w dniu 6 listopada 2018 r. i po raz drugi w dniu 13 listopada 2018 r. (termin odbioru przesyłki upływał w dniu 20 listopada 2018 r.) Tym samym decyzja organu I instancji została skutecznie doręczona skarżącemu na podstawie przepisu art. 44 § 4 K.p.a. w dniu 20 listopada 2018 r. Sąd wskazuje, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach postanowieniem z dnia [...]r. nr [...] uchyliło w całości postanowienie Prezydenta Miasta S. z dnia [...]r. odmawiające przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ustalenie prawa na kolejne dziecko. Kolegium podkreśliło, że strona nie może ubiegać się w trybie art. 58 K.p.a o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko czyli do postępowania wszczynanego na w wniosek strony. Skarga na powyższe postanowienie została oddalona nieprawomocnym wyrokiem tut. Sądu. Regulacja ustanowiona w art. 134 K.p.a. wyznacza zakres postępowania organu odwoławczego określanego mianem wstępnego rozpoczynającego działania organu wyższego stopnia badania zaistnienia formalnych przesłanek dopuszczalności środka zaskarżenia. Na tym etapie postępowania organ odwoławczy jest obowiązany ocenić, czy dany środek zaskarżenia jest dopuszczalny i czy został wniesiony w terminie. Jeżeli czynności postępowania wstępnego ujawnią brak wystąpienia formalnych przesłanek odwołania to obowiązkiem organu jest wydanie postanowienia kończącego ostatecznie postępowanie w sprawie. Akt ten nie tylko kończy zatem etap postępowania wstępnego, lecz jednocześnie całe postępowanie dwuinstancyjne. Dopiero pozytywny rezultat wskazanych czynności rodzi automatycznie prawo i jednocześnie obowiązek organu odwoławczego zbadania sprawy i jej rozstrzygnięcia. Ten etap nazywany jest w literaturze przedmiotu postępowaniem rozpoznawczym, podczas którego przeprowadzane jest postępowanie wyjaśniające co do merytorycznych aspektów sprawy. Oznacza to, że jedynie po ustaleniu przez organ wyższego stopnia, że środek zaskarżenia został skutecznie wniesiony, może on badać kwestie materialnoprawne sprawy. Tylko prawomocne przywrócenie terminu do wniesienia odwołania może uzasadniać merytoryczne rozpatrzenie odwołania wniesionego po upływie ustawowego terminu. Rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, bez rozstrzygnięcia o jego przywróceniu jest niedopuszczalne z mocy art. 16 § 1 K.p.a., który ustanawia zasadę trwałości decyzji administracyjnych. W razie przekroczenia terminu, organ nie bada odwołania pod kątem merytorycznym, lecz na podstawie art. 134 K.p.a. stwierdza uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Stwierdzenie uchybienia terminu nie jest zależne od swobodnego uznania organu, lecz wynika z bezwzględnie obowiązującej normy prawnej. Na organie odwoławczym ciąży obowiązek wydania postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania w każdym przypadku, gdy takie uchybienie miało miejsce. Uchybienie terminu do wniesienia odwołania musi być jednoznaczne i mieć pełne oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym sprawy. Warunkiem wydania rozważanego postanowienia jest w pierwszej kolejności bezsporne ustalenie daty, w której organ skutecznie doręczył stronie decyzję wydaną w toku postępowania pierwszoinstancyjnego, bowiem bieg terminu do wniesienia odwołania rozpoczyna się dopiero wtedy, gdy doręczenie było prawidłowe. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie dokumenty zgromadzone w aktach sprawy jednoznacznie potwierdzają, że doręczenie zastępcze zostało dokonane zgodnie z art. 44 § 4 K.p.a. (w dniu 20 listopada 2018 r.), a odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...]r., wniesione w dniu 4 lutego 2019 r. było bezsprzecznie po terminie. Rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu stanowiłoby rażące naruszenie prawa i godziło w jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego - zasadę trwałości ostatecznych rozstrzygnięć. Konsekwencje uchybienia terminu do wniesienia odwołania są takie, że powodują zamknięcie drogi do dalszego rozpatrywania sprawy. Jeżeli organ drugiej instancji stwierdzi, że środek odwoławczy został wniesiony z uchybieniem terminu, nie może przystąpić do jego merytorycznego rozpoznania. Uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną i w razie jej stwierdzenia organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydanie postanowienia o uchybieniu terminu. Uchybienie terminu nie podlega żadnym ocenom, ani stopniowaniu skali tego naruszenia. Nawet nieznaczne przekroczenie obowiązującego terminu stanowi jego uchybienie i obliguje organ odwoławczy do wydania postanowienia w tym zakresie. W związku z powyższym, Kolegium było zobowiązane stwierdzić uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...]r. nr [...]. Kolegium prawidłowo zinterpretowało i zastosowało przywołane powyżej regulacje prawne orzekając o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Uznawszy zarzuty skarżącego za niezasadne jak i nie znajdując podstaw do stwierdzenia z urzędu, że wydane postanowienie narusza prawo (zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a.) Sąd, zgodnie z art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.